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TPP的環境標準到底有多高？

時間:2015-12-01 10:11來源:中國環境報作者:信息發布點擊: 次

《跨太平洋合作伙伴關系協定》（TPP）11月5日全文文本公布。TPP是由美國主導、12個成員參與的自由貿易協定。TPP談判成員的國內生產總值（GDP）約占全球的40%，占世界貿易總額的1/3。談判過程中，TPP牽頭方美國高調宣揚TPP將提高勞工和環境標準。TPP的高環境標準也被輿論廣泛關注。

單純從文本而言，如果將既有自貿協定環境章節最高水平作為1.0版本，那么TPP環境章節約為1.5版本，中國目前自貿協定環境章節水平大致相當于0.8版本。

TPP環境標準有哪些不同？

事實上，這里提到的環境標準并非通常所說的污染物排放標準以及環境質量標準，而是指所涉及的范圍維度、義務維度和約束維度的綜合程度。具體而言，就是將環境管理與國際義務以及貿易爭端解決機制掛鉤，以此強化環境政策及國際環境公約的執行程度。借用數學方法，這里的“環境標準”高低可表示為“環境標準”高低=范圍×義務×約束程度。

我們將TPP環境章節與美國、歐盟、中國等既有自貿協定環境章節進行對比，來判定TPP環境標準高低。選擇美國相關自貿協定是因為美國是TPP的主導者，其自貿協定中的環境章節亦在當今世界起到引領作用；選擇歐盟相關自貿協定是因為歐盟不是TPP成員，但是歐盟一直重視環境，也是自貿協定中可持續發展的倡導者和實踐者。中國已簽署的自由貿易協定中，有兩個協定包含了單獨環境章節，分別是中國—瑞士自由貿易協定和中國—韓國自由貿易協定。單獨環境章節內容主要包含了背景和目標、多邊環境協定等條款。

具體分析如下：

（一）范圍維度

1.TPP環境章節與美、歐自貿協定環境章節相比，框架無變化，細節增加，條款內容有增有減。

可以將TPP環境章節條款歸類為定義、目標、一般義務、與多邊環境協定相關的義務、透明度和公眾參與、私營部門參與、合作框架、磋商、爭端解決等12大類。

從大類而言，TPP環境章節覆蓋類型未增加。TPP中涵蓋的類型未超出美國和歐盟已簽訂的自貿協定環境章節中涵蓋的類型和現有內容，或者說TPP所涉大的領域在已有自貿協定中都能找到。

但TPP框架領域的某些條款更具體、更細化。一是有些主要條款分成了幾個，如多邊環境協定條款分成了多邊環境協定、臭氧層保護、海洋環境等，將磋商細化為環境磋商、高級代表磋商以及部長級磋商等。二是有些條款大大細化，如海洋捕魚的問題，原來的自貿協定中可能是一句話，在TPP中包含了15條內容，提出對于鯊魚采取什么措施，對于海龜、海鳥和哺乳動物又分別采取什么措施等均有具體規定。

TPP也不是現有自貿協定環境條款的所有并集，有的內容被削弱或未提及。例如，TPP未包含對自貿協定實施后的環境（可持續性）影響評價、能力建設等既有條款。

2.TPP環境章節與中國自貿協定環境章節相比，中國自貿協定環境章節框架與TPP基本一致，范圍略有差別。

TPP環境章節的10個大類均能在中國自貿協定環境章節中找到。不過，中國自貿協定環境章節涵蓋條款較TPP少。從條款數看，TPP有23條和兩個附件，約106款，而中瑞自貿協定環境章節有兩頁多，8個條款；中韓自貿協定環境章節有4頁多，9個條款。從具體條款看，中國自貿協定環境章節缺乏公眾參與和透明度相關規定。TPP環境章節一個重要特點是重視公眾參與和透明度，除單獨設置3個與公眾參與相關的條款外，在其他各條中也分別提及，而中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節未提及信息公開和公眾參與。

（二）義務維度

1.TPP環境章節與美、歐自貿協定環境章節相比，規定的環境義務增多且具體。

很多TPP環境章節的內容，在美國和歐盟既有自貿協定中并未提及。包括：一是將締約方在多邊環境協定下與環境相關的義務條款定義為環境法律，并受約束。二是對加強合作的具體領域進行了規定。例如，對于臭氧層保護，提出交換信息的具體領域包括了消耗臭氧物質的環境友好替代物、制冷劑管理項目等。三是對于公眾提交報告的標準和內容有詳細要求。例如，規定提交的公眾意見符合締約方其中一方的官方語言，所引用文件的出處等都要進行說明。四是對于可執行情況進行評估。例如，要求對公眾意見的執行情況提供書面總結，對于合作情況進行監督，定期審議合作情況的實施，并進行績效評估。此外，嘗試建立一定的機制。例如，在外來物種入侵時，要求環境委員會與衛生和植物檢疫委員會下的衛生與植物檢疫措施委員會進行協調和合作。

2.TPP環境章節與中國自貿協定環境章節相比，中國自貿協定環境章節規定的具體義務與TPP相比差距明顯。

中國自貿協定環境章節規定的具體義務與TPP相比，差距主要體現在如下方面：一是中國自貿協定環境章節涵蓋內容較TPP少而原則性規定多。中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節除具體合作領域外，多為原則性規定。二是中國自貿協定環境章節設置的環境合作范圍窄，且缺乏實施監督機制。TPP環境章節專門設立了合作框架條款突出環境合作，并在此條款下提出“各成員應通過各自合作聯絡點定期審查此條款的執行和運行情況，并向環境委員會及聯絡點就相關條款的回顧匯報各自的結論及可能的建議”。中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節也提出了合作領域、形式等，但沒有明確提及對合作進行評估等監督機制。

（三）約束維度

1.TPP環境章節與美、歐自貿協定環境章節相比，TPP約束水平高，但并未突破現有爭端解決機制。

TPP約束性水平主要指用貿易爭端機制解決相關義務爭端問題。TPP環境章節約束水平較高。TPP環境章節除設立環境磋商機制外，還設立了高級代表磋商和部長級磋商，并且納入到貿易爭端解決機制之下，通過專家組仲裁實現環境爭端解決。為確保仲裁結果的有效執行，還規定可以實施貿易懲罰措施，暫停貿易優惠或尋求賠償。

TPP環境章節約束水平未實現對既有自貿協定環境章節的超越。盡管TPP將爭端解決機制適用于環境章節，但是將環境爭端與貿易爭端解決機制掛鉤并非TPP的創新，韓美自貿協定中環境章節已經出現，規定可以在磋商機制解決不了環境爭端時，借助貿易爭端解決機制實現爭端解決。因此，TPP環境爭端解決機制并未超越既有自貿協定環境章節約束水平。

2.TPP環境章節與中國自貿協定環境章節相比，中國自貿協定環境章節約束性較低，爭端解決機制相對較“軟”。

TPP環境章節對于爭端的解決除傳統的環境磋商外，還建立了高級代表磋商和部長級磋商機制，并直接將環境章節納入貿易協定爭端解決機制，與貿易利益和賠償直接掛鉤，為環境爭端建立了較“硬”的機制。而中瑞自貿協定和中韓自貿協定環境章節僅為爭端解決設計了磋商機制，爭端解決機制相對較“軟”。

中國如何應對TPP？

從TPP談判過程及最終文本來看，TPP環境章節既是美國意志的體現，也是十二方相互妥協的結果，也一定是未來自貿協定環境章節的發展方向。盡管中國目前自貿協定環境章節還未達到這一水平，但中國應向這個標準看齊，朝著這個方向前進。具體建議如下：

第一，盡快對TPP開展環境評估，并將其作為中國對TPP進行全面和系統評估的一部分。一是客觀評估TPP協定的環境影響，并將此作為商務部宣布的對TPP進行全面和系統評估的一部分；二是評估環境章節的影響；三是評估TPP對環保產業走出去的影響。

第二，從環境角度考慮中國是否加入TPP的唯一衡量標準，應該為是否對環境有利，是否是環境保護未來發展方向，而非是否現在已經達到或實現。

第三，加強自貿區環境章節條款實驗。一是在“一帶一路”戰略實施中，主動開展自貿區中環境章節的設計和安排，如在中國—斯里蘭卡自貿區談判和中國—智利自貿區升級談判中主動提出設置環境章節，制定示范文本，加強實驗；二是對已實施自貿協定，如中國—瑞士、中國—韓國自貿協定，積極開展試點，總結經驗和問題，為未來談判提供依據和支撐。

第四，統籌環境與貿易政策，加強貿易手段在環境管理中的利用。環境管理未來的發展方向是充分發揮市場手段。貿易手段是市場手段的一部分。一是調整出口退稅目錄，對“兩高一資”產品盡快取消出口退稅；二是慎重適用補貼政策。

第五，加強TPP環境內容及影響的引導和宣傳。從環保角度及時、客觀解讀TPP環境內容，深入分析和討論TPP對環境影響，引導公眾正確了解TPP環境內容，合理對待TPP的環境影響，避免公眾誤解。這也是TPP環境內容公開及公眾參與的重要實踐。

作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心

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TPP環境章節內容及特征分析

TPP協定文本有30個章節，4個附件，共2000多頁（排除國民待遇和市場準入中各成員“關稅承諾”內容）。環境是其中一個獨立章節，位于第20章，共25頁。盡管篇幅只占1%左右，但環境章節在TPP中的位置是“蘿卜不大，長在輩兒上”，與投資、服務、電子商務、政府采購、知識產權、勞工、貿易救濟等章節并列，具有同等級別和法律效力。

除獨立環境章節之外，在序言、衛生與植物衛生措施（第7章）、技術性貿易壁壘（第8章）、投資（第9章）、金融服務（第11章）、政府采購（第15章）、知識產權（第18章）、勞工（第19章）、爭端解決（第28章）、例外（第29章）章節中也涉及環境或可持續等相關內容。涉及與環境保護及可持續發展相關的關鍵詞（environment、sustainable）共140多個。

TPP環境章節有23個條款，約106個款項，還包括兩個附件。內容包括：定義、目標、一般承諾、多邊環境協定、公眾參與、企業社會責任、增進環境績效的自愿機制、合作框架、低排放和適應型經濟轉型、海洋漁業捕撈、環境產品和服務、環境委員會和聯絡點、爭端解決等內容。其中，又將有些內容條款分解成多個條款，例如：臭氧層保護、海洋環境保護、生物多樣性等從多邊環境協定中單獨分出來作為獨立條款；將公眾參與內容分為公眾參與程序、公眾參與機會、意見提交等3個條款；將爭端解決分為環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商、爭端解決等。

TPP環境章節是現有自由貿易協定中最長、條款數最多、款項最多的獨立環境章節。除此之外，TPP環境章節的主要特征表現在以下方面：

一是包含內容多、涉及面廣。TPP環境章節是大環境概念，涉及臭氧層、生物多樣性、漁業、海洋、林業等內容。從實施主體而言，既包括了國家和政府應該做的工作，例如設立委員會和聯絡點，也包括了企業的社會責任等。

二是條款和義務具體。TPP對具體領域有具體規定，例如，對于保護海洋環境提出，“各締約方應合作解決與防止船舶對海洋環境造成污染相關的共同利益事項，合作領域可包括來自船舶的意外污染、船舶排放”等。對于漁業捕撈補貼問題，提出“旨在防止過度捕撈和過剩產能及促進被過度打撈物種恢復的漁業管理系統的實施應包括對所有造成過度捕撈和過剩產能的補貼的控制、削減及最終廢除。”這些規定對做什么、如何做等都有明確規定，使得實施具有可操作性。

三是確保信息公開和公眾參與。TPP環境章節中關于信息公開和公眾參與的單獨條款就有程序事務、公眾參與機會、公眾意見提交3個。不但如此，在其他條款，如合作框架、貿易和生物多樣性等都提到信息公開和公眾參與的重要性。可以說，公眾參與貫穿整個環境章節，并被重點突出。對于如何保障和確保公眾參與提出了具體要求，提出“各方應確保居住或建立在各自領土內的相關個人和法人可以請求一方的權威機構調查涉嫌違反環境法律的行為，并應該按照法律適當考慮相關請求”。提出“各方應利用現有或建立新的咨詢機制，例如國家咨詢委員會，尋求與本章執行有關事宜的各種觀點。上述機制可適當涵蓋具有相關經驗的個人，包括具有商業經驗、自然資源保護和管理以及其他環境領域”。

四是突出強調了多邊環境公約。與其他自由貿易協定將多邊環境公約一攬子作為一個條款提出不同，TPP環境章節不但有多邊環境公約的單獨條款，而且將臭氧層保護、海洋環境保護、生物多樣性、漁業等公約單列作為單獨條款。專門涉及環境公約的條款就有7條。條款下面還包括若干款項，每個公約條款內容很豐富、具體，比如海洋漁業捕撈條款下還包括15個款項。有的一個公約涉及幾個條款。例如，直接涉及生物多樣性及其物種非法貿易的單獨條款有3個，分別是：貿易和生物多樣性、外來物種入侵、保護和貿易。此外，在海洋漁業捕撈條款中也有涉及。不僅如此，各成員國內保護臭氧層及保護海洋環境的相關法律政策也分別作為環境章節列出。

五是重視國際環境合作。TPP環境章節專門設立了條款合作框架，突出環境合作。但事實上，在整個環境章節中，無處不提及環境合作。例如條款目標、多邊環境協定、保護臭氧層等，強調各領域都應進行合作。合作涉及機制、形式、領域、公眾參與等。條款提出“各成員應通過各自合作聯絡點定期審查此條款的執行和運行情況，并向環境委員會及聯絡點就相關條款的回顧匯報各自的結論及可能的建議”。

六是爭端解決章節條款適用于環境章節。TPP環境章節關于爭端解決的條款有4款，分別是：環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商、爭端解決。而且，TPP文本第28章節爭端解決適用于環境章節。

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TPP的環境標準到底有多高？

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