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長(zhǎng)三角城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快、經(jīng)濟(jì)總量最大的城市群，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所付出的環(huán)境代價(jià)也相對(duì)較大。近年來，長(zhǎng)三角各城市政府在城市綠色發(fā)展和環(huán)境管理方面投入了大量的人力和物力，治理的績(jī)效如何成為公眾熱切關(guān)心的問題。

 

在全社會(huì)愈來愈關(guān)注城市環(huán)境治理的背景下，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所常務(wù)副所長(zhǎng)、研究員周馮琦帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的實(shí)地走訪和調(diào)研，通過對(duì)長(zhǎng)三角15+1城市環(huán)境績(jī)效指數(shù)研究，發(fā)布《長(zhǎng)三角15+1城市環(huán)境績(jī)效報(bào)告2015》，向社會(huì)公眾匯報(bào)政府環(huán)境治理的績(jī)效。

 

《報(bào)告》顯示，2010年~2013年，長(zhǎng)三角城市群環(huán)境績(jī)效排名依次為：上海、南京、杭州、蘇州、舟山、無錫、寧波、常州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、臺(tái)州、紹興、湖州、嘉興、泰州、南通。

 

1 生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)

 

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)尚未協(xié)調(diào)發(fā)展

 

《長(zhǎng)三角15+1城市環(huán)境績(jī)效報(bào)告2015》（以下簡(jiǎn)稱“《報(bào)告》”）指出，城市良好的生態(tài)系統(tǒng)健康狀況應(yīng)包括3方面內(nèi)容，即較好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、較低的生態(tài)環(huán)境壓力及可控的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

 

總體看來，人均GDP高的城市，其生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)得分較低，這反映出長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

環(huán)境績(jī)效好，環(huán)境質(zhì)量差

 

《報(bào)告》顯示，長(zhǎng)三角各城市間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量存在差異，舟山、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、臺(tái)州等城市環(huán)境質(zhì)量較好，歷年均位于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量排名前10位，并高于長(zhǎng)三角城市群的平均水平。

 

參與《報(bào)告》研究的上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的程進(jìn)博士認(rèn)為，上海、南京、杭州、寧波等環(huán)境績(jī)效指數(shù)較高的城市，其環(huán)境質(zhì)量指數(shù)表現(xiàn)情況并不理想，原因在于上述城市長(zhǎng)期高強(qiáng)度的城市化和工業(yè)化對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，引起生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體下降。隨著城市發(fā)展水平和環(huán)境意識(shí)的提升，這些城市在環(huán)保投入和發(fā)展轉(zhuǎn)型方面的力度不斷加強(qiáng)，城市環(huán)境質(zhì)量開始有所改善，但對(duì)已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境來說，修復(fù)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因此表現(xiàn)出城市環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境績(jī)效尚未同步發(fā)展。

 

鑒于長(zhǎng)三角城市群環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提升的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，程進(jìn)建議：長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市要以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。同時(shí)，環(huán)保工作的重點(diǎn)應(yīng)該由以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)移到環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和解決區(qū)域性環(huán)境問題。通過實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理水平和環(huán)境質(zhì)量的協(xié)調(diào)同步提升。

 

城市化水平較高，環(huán)境壓力相對(duì)較大

 

《報(bào)告》顯示，長(zhǎng)三角城市群環(huán)境壓力主要來源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化水平的提升，生態(tài)系統(tǒng)健康指數(shù)得分越高的城市其生態(tài)環(huán)境壓力越小。舟山、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通、湖州、紹興等城市環(huán)境壓力一直處于較低水平，并且優(yōu)于長(zhǎng)三角城市群的平均水平，而工業(yè)化、城市化水平較高的上海、南京、蘇州、杭州等城市的環(huán)境壓力相對(duì)較大。

 

長(zhǎng)三角各城市均面臨不同程度的生態(tài)環(huán)境壓力，環(huán)境壓力是長(zhǎng)三角各城市面臨的共同問題。程進(jìn)指出，特別是上海、南京、杭州、寧波、蘇州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，單位面積污染物排放、資源消耗、城市化擴(kuò)張均帶來不小的環(huán)境壓力。他認(rèn)為，面對(duì)有限的城市環(huán)境容量，如何減緩工業(yè)化和城市化進(jìn)程產(chǎn)生的環(huán)境壓力，是各個(gè)城市進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境所面臨的共同任務(wù)。

 

程進(jìn)認(rèn)為，首要任務(wù)是協(xié)調(diào)好環(huán)境容量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的關(guān)系。“將環(huán)境容量和環(huán)境承載力作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性約束條件，根據(jù)一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量和資源承載力來約束經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模。”他表示。

 

城市發(fā)展水平高，控制風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)

 

《報(bào)告》顯示，城市發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并行，長(zhǎng)三角的上海、南京、寧波、杭州、揚(yáng)州、舟山等城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可控指數(shù)較高，其中上海、南京、寧波和杭州等市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)高于16市水平，其人均GDP也高于區(qū)域平均水平。

 

長(zhǎng)三角各城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理水平存在一定的差距，上海、南京、寧波、杭州等綜合發(fā)展水平較高的城市，其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理水平遠(yuǎn)高于長(zhǎng)三角其他城市，一些規(guī)模小的城市在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理方面相對(duì)較弱。程進(jìn)認(rèn)為，造成這種差距的原因在于上海、南京、杭州、寧波等綜合發(fā)展水平較高的城市，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，通過發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中制造業(yè)比重不斷下降，城市面臨的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患相對(duì)減少。

 

2 綠色發(fā)展進(jìn)步指數(shù)

 

與人均GDP呈現(xiàn)正相關(guān)

 

《報(bào)告》顯示，綠色發(fā)展進(jìn)步是指在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，確保資源可持續(xù)利用及人類福利和社會(huì)公平的提高。綠色發(fā)展進(jìn)步包括3方面的內(nèi)容：一是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，二是實(shí)現(xiàn)資源消耗及污染物排放最小化，三是實(shí)現(xiàn)人類福利和公共服務(wù)水平的不斷提升。

 

人均GDP增長(zhǎng)，污染排放量下降

 

參與《報(bào)告》研究的上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的陳寧博士告訴記者：“上海居于長(zhǎng)三角綠色發(fā)展進(jìn)步排名的第一位，南京、杭州、蘇州、無錫、常州處于綠色發(fā)展進(jìn)步的第二梯隊(duì)。總體來看，長(zhǎng)三角15+1城市綠色發(fā)展進(jìn)步指數(shù)與人均GDP之間存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，位于綠色發(fā)展進(jìn)步指數(shù)前六位的城市人均GDP均超過9萬元。”

 

針對(duì)綠色發(fā)展進(jìn)步指數(shù)，陳寧博士從以下3個(gè)方面向記者做了進(jìn)一步的分析。

 

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)先指數(shù)摒棄了單一考察經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長(zhǎng)率的思路，多維度地評(píng)估了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全貌，包括經(jīng)濟(jì)效率、結(jié)構(gòu)及技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)力。

 

《報(bào)告》顯示，區(qū)域中心城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于領(lǐng)先水平，長(zhǎng)三角15+1城市經(jīng)濟(jì)總量及人均GDP仍然持續(xù)增長(zhǎng)，而污染物排放總量逐年下降。2011年~2013年，15+1城市平均人均GDP增長(zhǎng)20.51%，工業(yè)SO2下降13.46%，工業(yè)COD下降10.59%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染排放呈現(xiàn)脫鉤態(tài)勢(shì)。

 

生活領(lǐng)域資源環(huán)境利用水平有待提升

 

資源環(huán)境效率指數(shù)的評(píng)估領(lǐng)域包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活，這3個(gè)領(lǐng)域是目前各類污染物排放的主要來源，也符合基本環(huán)境統(tǒng)計(jì)類別。

 

“15+1城市在生產(chǎn)領(lǐng)域的資源環(huán)境效率不斷進(jìn)步，這與國(guó)家主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任制、節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制等制度的推行密切相關(guān)。生活領(lǐng)域的資源環(huán)境利用效率有待提升，中心城市生活用能總量相對(duì)較高，但縱向的增長(zhǎng)幅度相對(duì)更窄，中小城市生活用能總量較低，但面臨較大的增長(zhǎng)壓力。”陳寧介紹說。

 

隨著人均GDP水平的提高，進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，她認(rèn)為人們會(huì)更加倡導(dǎo)低碳綠色生活，人均生活資源消耗量會(huì)出現(xiàn)穩(wěn)定并下行的趨勢(shì)。因此她建議未來15+1城市在進(jìn)一步拓展生產(chǎn)領(lǐng)域資源環(huán)境效率空間的同時(shí)，應(yīng)深入推進(jìn)節(jié)約型城市建設(shè)。

 

中小城市要擴(kuò)大公共服務(wù)供給量

 

公共服務(wù)共享指數(shù)考察了城市主要的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括公共交通、醫(yī)療、文化教育及環(huán)境設(shè)施領(lǐng)域。各城市人均公共服務(wù)占有水平之間差異較大，直轄市、省會(huì)城市的公共服務(wù)顯著高于其他地級(jí)城市。

 

“通過2010年~2013年各城市的縱向比較分析，總體看來，各城市公共服務(wù)供給與人均GDP之間存在正相關(guān)關(guān)系，但在不同領(lǐng)域略有差異。”陳寧說。在她看來，大型國(guó)際會(huì)議、國(guó)際賽事的主辦對(duì)于城市公共服務(wù)水平的提升具有巨大的推動(dòng)作用。

 

陳寧建議，未來中小城市應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大公共服務(wù)供給量，而區(qū)域中心城市應(yīng)在彌補(bǔ)各自公共服務(wù)供給不足的同時(shí)，更加關(guān)注區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源布局的優(yōu)化。

 

3 環(huán)境治理能力指數(shù)

 

環(huán)境壓力是環(huán)境治理的動(dòng)力

 

《報(bào)告》指出，環(huán)境治理能力是政府或環(huán)保部門采取一定的管理或技術(shù)措施，推動(dòng)污染排放不斷減少、環(huán)境質(zhì)量不斷改善、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷降低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化程度不斷提升的能力。主要由污染防治能力、環(huán)境市場(chǎng)培育、信息公開水平等內(nèi)容來反映。

 

治污能力與人均GDP正相關(guān)

 

《報(bào)告》分析了長(zhǎng)三角15+1城市環(huán)境治理能力指數(shù)的排名。區(qū)域中心城市的環(huán)境治理能力指數(shù)較高，其中尤以上海最強(qiáng)，這表明城市治理能力與人均GDP水平正相關(guān)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域中心城市環(huán)境壓力相對(duì)較重，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求相對(duì)較高，更有動(dòng)力進(jìn)行環(huán)境管理創(chuàng)新，較早啟動(dòng)排污權(quán)交易、污染責(zé)任險(xiǎn)等措施，因此城市市場(chǎng)培育程度參差不齊。

 

參與《報(bào)告》研究的上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所的劉新宇博士認(rèn)為，近年來這16個(gè)城市的環(huán)保投入增長(zhǎng)較快，污染防治設(shè)施日趨完善；更重要的是 “在環(huán)境管理方面有諸多創(chuàng)新”。如浙江省“五水共治”形成了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，整合多部門力量的環(huán)境管理機(jī)制。在環(huán)保市場(chǎng)方面，截至2013年，排污權(quán)交易已在長(zhǎng)三角“15+1”城市全面展開（含上海碳交易）；環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、污染第三方治理得到推廣。

 

利用新媒體等方式公開信息

 

在信息公開方面，寧波“環(huán)境眼”公眾監(jiān)督平臺(tái)、“杭州河道水質(zhì)”App上線，空氣質(zhì)量App、環(huán)保局微博和微信公眾號(hào)普遍開通。杭州、南京等組織都市圈環(huán)境共保、開發(fā)“陽光執(zhí)法”信息系統(tǒng)，江蘇省實(shí)行流域雙向生態(tài)補(bǔ)償，嘉興、紹興等推行公眾“點(diǎn)單式執(zhí)法”，也都可圈可點(diǎn)。

 

不過，劉新宇強(qiáng)調(diào)說：“長(zhǎng)三角城市仍需付出更多努力完善環(huán)境管理機(jī)制。如各地排污權(quán)、碳交易等市場(chǎng)處于分割狀態(tài)，市場(chǎng)流動(dòng)性差；不少環(huán)境數(shù)據(jù)在各城市之間口徑不統(tǒng)一，不具可比性。這些都需要通過加強(qiáng)長(zhǎng)三角環(huán)保協(xié)作來解決。”

 

【專家觀點(diǎn)】

 

長(zhǎng)三角城市環(huán)境績(jī)效說得清

 

評(píng)價(jià)指標(biāo)包括生態(tài)健康、綠色發(fā)展和治理能力

 

上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所常務(wù)副所長(zhǎng)周馮琦認(rèn)為，長(zhǎng)三角區(qū)域在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著不可替代的引領(lǐng)作用。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)以及“一帶一路”和“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)也提出了新要求。長(zhǎng)三角既面臨機(jī)遇也面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，選擇對(duì)長(zhǎng)三角在實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略的過程當(dāng)中如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展進(jìn)行研究也是非常有意義的。

 

環(huán)境績(jī)效管理是提升環(huán)境管理水平的一種有效方式。周馮琦介紹說，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)非常關(guān)鍵的政策領(lǐng)域。人們?cè)絹碓较Ｍ私庹绾问褂枚康挠?jì)量方法，解決污染控制和自然資源管理方面的績(jī)效表現(xiàn)。同時(shí)，開展環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作能有效地服務(wù)于地方政府環(huán)境政策的制定，有助于將環(huán)境績(jī)效納入政府政績(jī)考核內(nèi)容，以持續(xù)的方式向管理部門提供相關(guān)和可驗(yàn)證的信息，有助于建立和完善長(zhǎng)效的環(huán)境管理機(jī)制。

 

據(jù)悉，《報(bào)告》構(gòu)建了長(zhǎng)三角城市群環(huán)境績(jī)效指數(shù)評(píng)價(jià)體系。周馮琦介紹說：“根據(jù)我們對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的界定，環(huán)境績(jī)效是對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，以及全社會(huì)在改善環(huán)境質(zhì)量方面所取得的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。我們的研究方法是借鑒國(guó)際上通用的環(huán)境績(jī)效建模和評(píng)價(jià)方法，結(jié)合中國(guó)和長(zhǎng)三角發(fā)展的實(shí)際，建立針對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展的城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。有了生態(tài)系統(tǒng)健康，我們還需要有綠色發(fā)展進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)福祉的增加以及環(huán)境治理做出相應(yīng)的響應(yīng)，體現(xiàn)出環(huán)境治理能力的提升。因此，我們的指標(biāo)體系構(gòu)建了包括生態(tài)系統(tǒng)健康、綠色發(fā)展進(jìn)步和環(huán)境治理能力在內(nèi)的長(zhǎng)三角城市群環(huán)境績(jī)效指數(shù)評(píng)價(jià)體系。”

 

長(zhǎng)三角城市群的這些城市雖然生態(tài)環(huán)境狀況不盡相同，但區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有整體性，環(huán)境污染城際傳輸明顯，城市發(fā)展面臨很多相同的環(huán)境治理難題，對(duì)此，周馮琦認(rèn)為，長(zhǎng)三角區(qū)域城市環(huán)境具有整體性，都面臨工業(yè)化和城市化發(fā)展產(chǎn)生的共同的環(huán)境壓力，需要城市一體化協(xié)同發(fā)展加以解決。 區(qū)域綠色發(fā)展進(jìn)步狀況與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與階段密切相關(guān)，長(zhǎng)三角區(qū)域城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型是提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重要路徑。

 

除此之外，區(qū)域環(huán)境治理能力差異明顯，她建議應(yīng)通過加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作、培育區(qū)域環(huán)境共同市場(chǎng)、加強(qiáng)環(huán)境信息公開和共享，協(xié)同提升區(qū)域環(huán)境治理能力。同時(shí)，她認(rèn)為，區(qū)域環(huán)境治理創(chuàng)新多樣也可加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理交流和經(jīng)驗(yàn)分享，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)作。