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《突發環境事件應急管理辦法》解讀

　　《突發環境事件應急管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2015年3月19日由環境保護部部務會審議通過，以環境保護部令第34號印發公布，自2015年6月5日起施行。《突發環境事件應急管理辦法》將進一步明確環保部門和企業事業單位在突發環境事件應急管理工作中的職責定位，從風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等4個環節構建全過程突發環境事件應急管理體系，規范工作內容，理順工作機制，并根據突發事件應急管理的特點和需求，設置了信息公開專章，充分發揮輿論宣傳和媒體監督作用。

　　一、制定《辦法》的背景

　　當前，我國正處于工業化、城鎮化加速發展階段，經濟增長方式比較粗放，重化工行業占國民經濟比重較大，工業布局不夠合理，加之自然災害多發頻發，當前的環境安全形勢面臨嚴重挑戰，環境應急管理形勢嚴峻。突出表現在兩個方面：

　　一是突發環境事件頻發。“十一五”以來，環境保護部直接調度處置900多起突發環境事件，派出工作組現場指導協調地方處置93起重特大突發環境事件或敏感事件。一些突發環境事件動輒威脅幾十萬人，甚至上百萬人的飲用水安全。環境安全隱患和突發環境事件呈現出高度復合化、高度疊加化和高度非常規化的趨勢。

　　二是環境風險十分突出。根據環境保護部2010年、2012年對石油加工、煉焦業、化學原料及化學品制造業和醫藥制造業等重點行業企業環境風險檢查及化學品檢查數據，并綜合2012年、2013年全國環境安全大檢查情況，全國重大環境風險級別企業共4000多家。這些重大環境風險企業極易發生突發環境事件，是群眾生命財產安全和社會穩定的潛在威脅。

　　頻發的突發環境事件和環境風險，對環境應急管理提出更系統、更嚴格和更規范的要求。制定《辦法》，將助于從總體上加強環境應急管理工作，有效應對突發環境事件嚴峻形勢，有力維護保障環境安全，促進經濟社會的協調發展。

　　二、制定《辦法》的必要性

　　一是進一步規范環境應急管理工作的需要。《突發事件應對法》具有應急領域基本法的地位，但重在宏觀指導，缺乏對于環境應急管理的針對性；《國家突發環境事件應急預案》重在明確應急準備環節的有關工作。新《環境保護法》對突發環境事件的應急管理工作提出了宏觀上的原則要求，這些原則必須通過一系列的制度和規定來具體落實，增強其可操作性。為彌補法律法規的空白，提高法律法規的可操作性和針對性，迫切需要制定專門的環境應急管理的部門規章。

　　二是進一步理順環境應急管理體制機制的迫切需要。當前，我國環境應急管理體制尚未理順，應急管理機構網絡尚未完全建立。各級政府環境應急指揮機構設置和職責不統一，沒有形成有機整體，一定程度上影響了應急處置工作效率。有關部門之間環境應急管理職能交叉，力量分散，應急效能較低。大部分省級環保部門還沒有專門的環境應急管理機構，市級以下更為薄弱。隊伍專業素質亟待提高，在應對突發環境事件時，一些同志特別是領導干部還難以做到科學決策、規范工作。應急救援隊伍建設存在空白，應急技術支持隊伍建設滯后。裝備水平嚴重不足，尚未建立統一完整的通信系統，尚未建立物資儲備系統，專業防護裝備未能得到有效配備。突發環境事件損失評估尚處于探索階段，環境風險尚未分級分類管理，技術支撐能力明顯不足，環境應急管理平臺尚未建立?？傮w上，現有應急管理體制難以適應環境應急工作的有效開展。制定《辦法》將進一步理順環境應急管理體制機制，整體推動環境應急管理工作的進一步發展。

　　三、制定《辦法》的可行性

　　2009年以來，在黨中央、國務院的正確領導下，各級環保部門恪職盡責，同心協力，積極防范和妥善處置各類突發環境事件，積極推進環境應急管理體系建設，多項工作取得了歷史性突破。這些工作為出臺《辦法》打下了扎實的實踐基礎。

　　為加強和規范環境應急管理工作，環境保護部出臺了《環境保護部關于加強環境應急管理工作的意見》(環發〔2009〕130 號)、《環境風險評估技術指南——氯堿企業環境風險等級劃分方法》（環發〔2010〕8號）、《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》（環發〔2010〕113號）、《突發環境事件信息報告辦法》（環境保護部令17號）、《環境風險評估技術指南—硫酸企業環境風險等級劃分方法（試行）》（環發〔2011〕106號）、《環境風險評估技術指南——粗鉛冶煉企業環境風險等級劃分方法（試行）》（環發〔2013〕39號）、《突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》（環發〔2013〕85號）、《企業突發環境事件風險評估指南（試行）》（環辦〔2014〕34號）、《突發環境事件調查處理辦法》（環境保護部令32號）等一系列文件，基本涵蓋了環境應急管理的全過程。這些文件為制定《辦法》提供了系統的編制基礎。

　　四、制定《辦法》的依據

　　新修訂的《環境保護法》用完整獨立的“第四十七條”共四款，對環境應急管理工作進行了全面、系統地規定，明確要求各級政府及其有關部門和企業事業單位，要做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作?！锻话l事件應對法》對突發事件預防、應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環節作了全面、綜合、基礎性的規定。本辦法是在環境應急領域對新修訂《環境保護法》及《突發事件應對法》的具體落實。

　　五、《辦法》的主要內容

　　《辦法》共8章40條。主要內容如下：

　　第一章總則。主要規定了適用范圍和管理體制。

　　第二章風險控制。一是規定了企業事業單位突發環境事件風險評估、風險防控措施以及隱患排查治理的要求。二是規定了環境保護主管部門區域環境風險評估以及對環境風險防范和隱患排查的監督管理責任。

　　第三章應急準備。一是規定了企業事業單位、環境保護主管部門應急預案的管理要求。二是規定了環境污染預警機制、突發環境事件信息收集系統、應急值守制度等。三是規定了企業事業單位環境應急培訓、環境應急隊伍、能力建設以及環境應急物資保障。

　　第四章應急處置。主要明確了企業事業單位和環境保護主管部門的響應職責。一是規定了企業的先期處置和協助處置責任。二是規定了環境保護主管部門在應急響應時的信息報告、跨區域通報、排查污染源、應急監測、提出處置建議等職責。三是規定了應急終止的條件。

　　第五章事后恢復。規定了總結及持續改進、損害評估、事后調查、恢復計劃等職責。

　　第六章信息公開。規定了企業事業單位相關信息公開、應急狀態時信息發布、環保部門相關信息公開。

　　第七章法律責任。規定了污染責任人法律責任。

　　第八章附則。主要明確《辦法》的解釋權和實施日期。

　　六、《辦法》的主要特點

　　一是從全過程角度系統規范突發環境事件應急管理工作。近年來，在各級政府、環保部門以及有關方面的共同努力下，突發環境事件應急管理工作有了長足的進步，但是仍然存在不系統、不規范的問題。《辦法》在總結各地環境應急管理實踐經驗的基礎上，以新《環境保護法》“第四十七條”為依據，從事前、事中、事后全面系統地規范突發環境事件應急管理工作，從根本上解決突發環境事件應急管理“管什么”和“怎么管”的問題。

　　二是構建了突發環境事件應急管理基本制度?！掇k法》圍繞環保部門和企業事業單位兩個主體，構建了八項基本制度，分別是風險評估制度、隱患排查制度、應急預案制度、預警管理制度、應急保障制度、應急處置制度、損害評估制度、調查處理制度。這八項基本制度組成了突發環境事件應急管理工作的核心內容。

　　三是突出了企業事業單位的環境安全主體責任。企業事業單位應對本單位的環境安全承擔主體責任，具體體現在日常管理和事件應對兩個層次十項具體責任。在日常管理方面，企業事業單位應當開展突發環境事件風險評估、健全突發環境事件風險防控措施、排查治理環境安全隱患、制定突發環境事件應急預案并備案、演練、加強環境應急能力保障建設；在事件應對方面，企業事業單位應立即采取有效措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向所在地環境保護主管部門報告、接受調查處理以及對所造成的損害依法承擔責任。

　　四、明確了突發環境事件應急管理優先保障順序?！掇k法》明確了突發環境事件應急管理的目的是，預防和減少突發環境事件的發生及危害，規范相關工作，保障人民群眾生命安全、環境安全和財產安全。《辦法》將突發環境事件應急管理優先保障順序確定為“生命安全”、“環境安全”、“財產安全”，突出強調了環境作為公共資源的特殊性和重要性，這也是《辦法》的一大創新點。

　　五、依據部門規章的權限新設了部分罰則。對于發生突發環境事件并造成后果的，相關法律法規已多有嚴格規定，但在風險防控和應急準備階段，《環境保護法》和《突發事件應對法》等有相關義務規定，但沒有與之對應的責任規定或者規定不明。針對這項情況，《辦法》依據部門規章的權限，針對六種情形設立警告及罰款。