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農村水環境治理市場化機制研究

時間:2019-07-26 17:16來源:http://www.bbm3k.cn 作者:水工業市場雜志點擊: 次

農村水環境治理存在的主要問題

1.立法缺失、法律體系不健全

農村城鎮不斷發展，生活污水也越來越多。由于處理技術落后，大多數生活污水以及工業污水被直接排放到溝渠和池塘中，致使水污染更加嚴重。出現這種現象，很大程度上是因為農村立法不健全。隨著市場經濟體制的不斷完善，原有的法律法規體系遠不能適應市場經濟發展的需要。

2.水污染治理主體缺失，角色不明

鄉鎮政府由于各部門權責不清，面對各種水污染現象基本采取得過且過的做法。另一方面，由于水污染治理是一項長期且耗費大量資金的系統工程，鄉鎮一級政府財政資金緊缺，通常不會將大量的資金投入短期無法見效益的水污染治理工程。有時還會將水污染治理的工作推向下級村委會，而村委會沒有接受過系統嚴密的工作安排，再加上缺少人力和物力，所以通常只是做到應付上級檢查而沒有真正治理。

3.環保資金投入不夠，治理設施落后

我國城鄉二元化現象嚴重，城市與農村之問還存在著很多不公平的現象。長期以來，我國重視城市發展，污染防治設施幾乎全部投到了工業或城市，造成城市環境污染向農村擴散，而鄉村從國家財政渠道無法得到相應的污染治理資金，也難以申請到用于專項治理的排污費，這就導致鄉村沒有多余的資金投入防污治污設施建設。

4.鄉村環保意識差，重視程度不夠

農村環境污染的產生除了經濟發展方式外，更為關鍵的是環保意識淡薄，缺乏綠色發展觀念。某些地區的領導缺乏正確的政績觀，在發展過程中只追求經濟效益和政績，在招商引資過程中沒有把環境和生態影響放在第一位，部分地區在決策時走的還是“先污染、后治理”的彎路。在農業生產活動中濫用化肥農藥，在生活中亂扔垃圾和廢棄物，排放工業廢水廢氣等，這些缺乏環保意識的行為都導致我國鄉村環境愈發脆弱。

國外水環境市場化治理典型案例及經驗借鑒

1.發達國家農村水環境治理經驗

20世紀初期，西方主流經濟學將包括農村水環境污染問題視為“市場失靈”的產物。20世紀70年代后，發達國家相繼建立污染排放權交易制度，主要發達國家逐步實行市場調節為主、行政手段為輔的農村水環境治理方式。上世紀中期以來，英國、新西蘭、加拿大等國逐漸建立了一套符合市場發展方向的新型農村水環境管理模式，其核心是摒棄以政府為主導的干預，用市場化的力量推動農村環境治理，擴大市場調配資源的作用，包括農村環境公共服務市場化、參與治理企業私營化等，更加有效地利用社會資源，創造最大的價值。

美國注重發揮市場化力量，加強農村水環境保護。對于農業生產過程中的點源和面源污染，支持企業開展農村環保技術創新，推動農業可持續發展;對于農村人居環境整治和廢棄物管理，通常以政府購買服務、特許經營等市場化方式，由環保公司提供市場化服務和管理。“綠色補償機制”通過經濟激勵，將農業面源污染治理納入政府綠色支出。

法國、德國等國家鼓勵企業加強農業環保科技創新和市場推廣，加快農業環境保護新技術、新工藝的推廣應用，加強農民技能培訓，推動農業生產方式向循環型、生態型轉變，實現農業綠色發展，減少農業生產和農村環境污染。日本、韓國對于城鄉環境污染治理技術不斷加大投入，企業通過技術創新和成果轉化，其環境污染治理技術已達到世界先進水平，生態循環農業得到快速發展。

2.世界知名河流湖泊污染市場化治理措施

萊茵河位于歐洲中部，發源于瑞士的阿爾卑斯山中部，流經奧地利、瑞士和法國邊界，穿過德國至荷蘭入北海。多年來造成萊茵河水質惡化的主要原因有人口增長、資源消耗、沿途農業開發以及使用殺蟲劑和人造化學試劑等。萊茵河是跨流域河流，流經的國家多，治理難度大。為此，1950年，荷蘭、西德、盧森堡和瑞士等國聯合成立了“萊茵河國際防污染委員會”，通過調查萊茵河污染性質、程度與來源，引入社會環保企業，發揮市場化手段加強治理。同時，定期召開萊茵河國家部長會議，聽取各國污染治理計劃與政策的執行情況，并制定相關協議與條約。

泰晤士河是倫敦市及牛津市的主要水源，在1800-1850年問，泰晤士河水質惡化主要原因是大面積的工業污染，人口驟然增加導致污染負荷增加。20世紀60年代，英國政府成立泰晤士河水務局，采用市場化治理機制，加強泰晤士河流域的治理和管理，其治理資金主要來源于供水收費和利用市場融資。泰晤士河流域根據河流環境容量公平分配排污權，實行排污許可證制度，并且根據區域生態特點設立水質保護目標，全面實行“污染者付費”原則。

農村水環境市場化治理的關鍵影響因素與基本思路

1.農村水環境市場化治理的關鍵影響因素

我國農村污水處理與城市污水處理存在很大程度上的不同。單個農村、鄉鎮污水量難以形成規模，往往很難吸引到社會資本，這就需要政府投入大量資金來處理農村污水。但是長此以往，政府很難長期承擔這筆支出，這就需要引入社會資本來輔助支持。企業在投入項目時最為關注的是投資營利效果，而農村污水處理幾乎是純公益性的項目，所以很難調動企業的積極性。基于此，本文先梳理出農村水環境市場化治理的關鍵影響因素，以期提出有針對性的對策。

（1）農村水環境污染治理的基礎設施投入大、農村污水處理量小，無法形成市場化規模效益；

（2）社會資金投入高、市場化回報率低，企業盈利性差，導致社會資本投入積極性差；

（3）農村污水與城市污水污染物成分、含量存在差異，企業市場化治理技術無法通用，企業城市污水治理建設投入和運營模式無法完全復制。

2.引入市場化機制治理農村水環境的基本思路

對于社會資金來說，引入社會資本投入農村水環境治理還存在著突出難題。市場化投資一般更趨向于具有現金流、盈利可能性大的項目，例如農村公路建設、農村能源建設、白來水入戶等。但是農村水環境治理屬于公益項目，要解決這個問題，就要脫離簡單融資思維，考慮農村水環境項目與其他產業的關聯性，可以采用“項目打包策略”配套解決農村水環境治理難題：

（1）將鎮上的多個小型污水處理站打包交由當地一家公司運營，通過規模效應降低單位投入成本，提升公司的盈利可能性。

（2）為避免責任界定難題，在污水處理廠建設過程中運用“全生命周期”的理念，使建設和運營一體化，全程都由一家公司負責，保證項目技術經濟的最優化設計。

（3）將農村污水處理項目與水環境治理結合，采用政府購買服務方式，將污水處理項目納入其中，打造一個綜合治理水環境項目，從而帶動農村整體環境的提升門。

市場化推進農村水環境治理的主要對策

1.發揮“政府”和“市場”力量，共同治理農村水環境

農村水環境治理的難點在于“市場失靈”，“市場失靈”和“政府失靈”是造成農村環境污染、治理效率低下的原因。為此，應采用經濟學分析方法，研究提出政府與市場相結合、“政府”與“市場”兩手發力的對策。

從農村環境污染的特點出發，針對農村環境具有污染源小而多、污染源廣而分散的特點，比較分析以政府為主體的治理模式和以村民為主體的自治模式，提出政府與市場結合的農村水環境治理有效方式。對于廣大農村來說，僅靠政府大量投入來進行農村水環境治理難以為繼。從多中心治理視角提出治理農村面源污染，市場可以很好地發揮有效配置資源的積極作用。總結國內市場化治理農村水環境的成功案例，從加強全社會治理的視角提出加強農村水環境治理對策。

2.探索河道整治“市場打包”的市場化模式

采取農村河道整治與市場化模式共同運行機制，政府通過建立“以河養河”“以堤養河”“以塘養河”等模式，將產出的經濟效益用于河道整治，可以實現農村河道整治市場化長效管理。

政府通過招商投標等方式把河道和沿岸公共用地承包給個人或企業，政府與承包商簽訂合同，河道承包者需要履行河道清淤、保潔等日常工作的義務，主動接受政府的檢查和群眾的監督投訴。與此同時，河道承包者能夠獲得相應的權利即：河道兩側土地的使用權，承包商可以以其他方式從中獲得經濟利益。具體模式有以下幾種：

（1）“以河養河”模式：這種模式的河道承包者要承擔將河面漂浮垃圾、藻莖、水花生清理等保潔，以及河道清淤、河岸植被保護等義務。相應擁有的權力是合同期內獲得管理河段的養殖權及水產所有權。

（2）“以塘養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道清淤、保潔、河岸生態建設等，相應的權利是獲得魚塘使用權及水產所有權。

（3）“以堤養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道保潔、清淤、岸堤植樹等，相應獲得河堤植樹權及樹木所有權。

（4）“以地養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道清淤、保潔、沿河農田的征用補償，相應獲得征用地植樹權及樹木所有權。

3.引入PPP模式，加強農村水環境治理

通過引入PPP模式進行農村水環境治理，充分考慮農村水環境治理項目與其他農村相關產業項目的關聯性，跳出單純的“融資思維”，采用“打包策略”，通過制度建設推動多元化治理，通過完善價格機制和優惠政策，推動專業化、市場化運作。采用市場化運作、企業化管理在農村水環境綜合整治中發揮作用，通過政府購買服務讓第三方物業公司唱主角，可以探索出新農村建設中農村環境整治的市場化路徑。

同時，非政府組織在農村環境治理中可以發揮其優勢作用，找準現實存在的問題提出解決辦法。發揮各方力量，做到鎮政府、村委會、村民三方協調分工共同推動農村水環境治理。

【相關報告】村鎮污水治理行業發展及前景展望報告（VSDC 2019）

【相關論壇】2019中國村鎮污水治理與運營發展大會（VSDC）

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