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       管控政策的發展歷程

       美國VOCs的治理最早開始于1943年7月某天洛杉磯居民在清晨中感受到空氣中強烈的味道，于是VOCs的研究和治理就拉開了序幕，治理過程持續好幾十年，曲折漫長。從圖1中可以看出，美國VOCs的排放量經過幾十年的管控，在2001年左右開始降到較低水平，相應的臭氧的空氣質量也在逐年改善（圖2）。管控政策的發展可以分為三個階段。

       第一階段——VOCs早期整體管控階段

       20世紀80年代之前，VOCs一詞是比較少見的，當時主要使用碳氫化合物(Hydrocarbon)，或碳氫化合物和有機溶劑這一名詞。在這一階段，主流觀點認為碳氫化合物以氣態形式存在于大氣中，其中很多可以參與光化學反應從而引發大氣光化學污染。于是美國EPA于1971年頒布了1h光化學氧化劑的環境空氣質量標準(36FR8186)，其限值為0.08ppm。

       這一階段美國已經對管控有機物的反應性有所察覺，美國空氣污染控制局或美國EPA在一系列文件中提出，“使用有機物替代的措施來降低光化學氧化劑的環境濃度是有效的”，并且在某些光化學污染嚴重的地區已經出臺碳氫化合物反應性管控政策，如洛杉磯于1966年頒布了66規定(Rule66)以限制有機溶劑的排放。1970年，在碳氫化合物減排的指導性文件《碳氫化合物和有機溶劑控制技術》(AP-68)中，將推薦的控制技術分為末端治理技術和反應性控制技術兩大類，其中，反應性控制技術指的是“使用光化學反應活性較低的物質”。

       雖然EPA對于豁免或替代總體持支持態度，但是由于對VOCs反應性的認識不足，因此并沒有頒布明確的政策或措施，還僅僅停留在設想的階段。

       第二階段——豁免政策階段

       在這一階段，EPA確認光化學氧化劑中最重要的組成部分就是臭氧，其主要前體物就是VOCs和氮氧化物(NOx)。EPA認識到VOCs反應速率存在差異，并且已有的數據和信息表明只有極少數的VOCs可以免于管控。這個觀點對該階段的VOCs管控政策產生了重要影響。VOCs控制技術指南(CTGs)系列以及《VOCs控制推薦政策》是該階段最重要的VOCs管控政策．

       （1）CTGs

       CTGs強調傳統的VOCs控制措施，其認為，增加處理設施和改進生產工藝的管控措施要比VOCs豁免或替代等反應性管控措施更有效。如在《VOCs控制技術卷Ⅱ:金屬罐、電磁線圈、紙張、纖維、乘用車以及輕型貨車的表面涂層》中提到，末端治理、涂料改性和過程控制這三個技術是“切實有效的”減排技術，因為這三個技術大幅減少了排放到大氣中的VOCs的量;而溶劑替代技術雖然一定程度上能降低光化學氧化劑的環境濃度，但實質上并沒有減少有機物的排放量。

       （2）VOCs控制推薦政策

       1977年7月EPA頒布了《VOCs控制推薦政策》，開啟了VOCs豁免之路，因此也被稱為豁免政策。該政策將VOCs分為反應性的和微反應性的兩大類:反應性的化合物作為VOCs接受管控，而微反應性的則可以免于管控。第一批豁免物質包含了4種化合物———甲烷、乙烷、1，1，1三氯乙烷和三氯氟甲烷。隨著反應性研究的深入，越來越多的化合物被豁免。數據顯示，截至1992年，共有21種(類)化合物被豁免。

       總體而言，該階段是對于VOCs反應性進一步深入的階段，實現了有機物替代從設想到作為一項正式管控政策頒布并實施的轉變，在傳統減排方式的基礎上，開始了豁免或替代減排的道路。

       第三階段——豁免政策與具體反應性政策階段

       1990年《清潔空氣法修正案》實施，關注點從以往的單一VOCs控制轉為VOCs和NOx的協同控制，在制定光化學污染達標策略時，EPA突出了污染物綜合評估的需求。

       該階段是VOCs反應性研究最為深入的階段，EPA對反應性管控政策的重視程度不斷加強，并于2005年9月頒布了《臭氧州實施計劃中控制VOCs的臨時性指南》，是該階段最重要的管控政策。該指南鼓勵各州在頒布自己的州實施計劃以滿足臭氧的環境空氣質量標準時，還應充分考慮最新的VOCs反應性的研究進展。該指南還指出，EPA在繼續實施豁免政策的同時，還需鼓勵臭氧持續不達標地區采用基于具體VOCs反應性的管控政策，并提出以下建議措施:完善精確具體目中的清單:鼓勵各州完善VOCs排放清單，包括具體VOCs物質的排放量估算，而不是VOCs總量估算。

       優先使用具體VOCs反應性指標的控制措施:使用反應活性指標和具體VOCs物種排放信息，可計算出降低臭氧環境濃度的成本，進而以較小的代價實現環境質量達標。

       采用特定控制措施控制高反應性VOCs的排放:監管高反應活性的VOCs比監管所有VOCs物質更有效果。

       鼓勵使用VOCs替代物質和反應性加權排放限值:對于一些重要的VOCs排放行業，如油漆、涂料和黏合劑等，生產商可通過優化工藝進而改變物質組分和VOCs的總排放量。

       可以看出，豁免政策仍然屬于基于排放量管控的、致力于管控所有VOCs(考慮豁免)的減排方式，而具體反應性政策是根據具體物質(不考慮豁免)反應性的不同而區別對待，因此該指南的發布標志著EPA反應性政策的重大轉變。

       （1）豁免政策

       EPA在起初的豁免政策中，共豁免了21種(類)物質，成為第一次反應性定義的組成部分，之后至2016年通過定義修訂又陸續豁免了40種(類)物質，豁免政策頒布后豁免物質匯總見圖3，可以看出，反應性定義中的豁免物質與豁免政策保持同步。