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《水十條》巨大投資需求 PPP投資機遇or風險？

時間:2015-05-26 11:34來源:中國環境報作者:信息發布點擊: 次

●《水十條》涉及的諸多投資中，有不少產業鏈在短期內沒有利潤、利潤低或回報期長，也存在融資困難。因此，加大環保投資的過程中，離不開財政配套政策。

●目前來看，政府投資存在應急式特征，投資領域存在較大的變化性，缺乏長期持續的資金投入，同時資金投入渠道不穩定，資金使用效率需要提升。

●應逐步推進環保專項資金從“補投資”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變，允許環保專項資金用于采購環境服務，在使用方式上給專項資金更大的靈活性。

●我國市政污水處理設施及配套管網建設等領域仍將是市場需求最大的領域，競爭相對充分。而安全飲水保障、黑臭水體治理、水質良好湖泊保護等領域公益性較強，缺乏穩定的投資回報機制，投入風險較大。

翹首以盼的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）在不久前終于出臺，其被市場認為將帶來4萬億～5萬億元的投資拉動。業界也因此而歡呼，環保產業迎來發展良機，將創造一個新的經濟增長點。

不過，業內更為關心的是，《水十條》創造了巨大的潛在需求，但美好藍圖如何變成現實？政府財力有限，如何有效吸引社會資本進入環保領域？

當前，PPP被熱炒，這一模式的推廣會給環保產業帶來哪些改變？現有的政府投資拉動模式中，還有哪些需要完善？

拉動環保投資需求時機到來

大量資金從產能過剩行業退出，尋找新的投資機遇，真正體現需求的項目很容易獲得青睞

環境保護部在官方解讀中提出，《水十條》的實施將壯大環保產業。通過加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環保裝備研制和產業化水平等措施，將帶動環保產業新增產值約1.9萬億元，其中直接購買環保產業產品和服務約1.4萬億，使環保產業成為新的經濟增長點。

那么，實現《水十條》目標的資金需求到底有多大？對此，環境保護部環境規劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂博士表示，“水十條”資金需求測算是基于水污染防治目標與任務要求，開展重點領域工程任務量的定量測算，依據投資單價和工程任務量兩個參數進行綜合測算。

根據“水十條”提出的任務措施，水污染防治重點工程項目涉及工業污染防治、城鎮生活污染治理、農業農村污染防治、船舶港口污染控制、城鎮污水再生利用、城市黑臭水體治理、飲用水水源地保護、生態修復、清淤疏浚、節約保護水資源和環境監管能力等。經初步測算，“水十條”實施將帶動全社會投資4萬億～5萬億元。

結合“水十條”投資需求的構成，根據投入產出模型測算，實施“水十條”，預計可拉動GDP增長約5.7萬億元，累計增加非農就業約390萬人，使服務業占GDP的比重增加2.3%。

一方面是巨大的環保投資需求，另一方面，“天空飄著大量的鈔票”。因此，中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹說，拉動環保投資需求，現在的時機剛好。

“我國經濟發展進入新常態，一個突出表現就是經濟增速放緩，國家需要采取措施對經濟發展進行刺激。”藍虹分析認為，現階段經濟發展增速放緩的主要原因是有效需求不足，以前靠加大“鐵公基”投資，帶來了鋼鐵、水泥等行業的巨大需求。

現在，“鐵公基”建設放緩，很多資金從這些產能過剩行業游離出來，正在尋找新的投資機遇。

“在這種情況下，市場上真正體現需求的項目就很容易獲得資金的青睞。”藍虹說，現在央行的降息、降準力度很大。降低存款準備金利率是釋放貨幣流動性的重要措施，現在資本市場上有很多錢，但需要通過合理措施，引導到有效需求上來。

回報機制是吸引社會資本的前提

社會資本關注資金的安全性、收益及行業前景，要完善配套政策，支持專項資金使用等

“建立方便快捷的進入與退出機制是擴大社會資本進入環保領域的關鍵點，社會資本比較關注投入資金的安全性、較好的收益、行業廣闊的發展前景。”賽迪顧問戰略性新興產業研究中心資深分析師成宇濤認為。

在成宇濤看來，吸引社會資本進入環保領域還要在法律等方面進行完善，包括與環保消費、環保產業投融資、環保產業投資多元化等方面的法律法規。同時，要探索建立多層次的信用擔保體系和相關的企業信用制度，以制定環保企業的信用評價標準，為社會資本進入環保領域提供參考。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，2014年環境保護部也開展了專題改革并取得了一些突破和創新。比如，在環保領域推進政府和社會資本合作模式，將適合引如社會資本的環保公共產品和服務，最大限度向社會資本開放，健全社會資本環保投入的政策環境，保障社會資本投資收益。

2015年4月，財政部、環境保護部聯合印發了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，將城市黑臭水體治理、湖泊濕地建設等領域向社會資本開放，對加強“水十條”實施的資金籌措具有重要意義。

建立合理的投資回報機制是社會資本投入的基本前提。據逯元堂介紹，我國近年來在完善市政污水處理、垃圾處理等領域價格形成機制，完善使用者付費、政府付費及政府補貼制度取得了一定的成績。“在公益性領域，積極發掘污染防治相關周邊土地開發、供水等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業‘打包’，實現組合開發，吸引社會資本參與。”

逯元堂認為，目前政策環境中，要著力解決好政府和社會資本合作、環境污染第三方治理等配套政策措施，包括專項資金可用于采購環保服務、環境污染第三方治理重復征稅等問題。同時，還要加強引導，尤其在專項資金使用、環保基金等方面給予適當傾斜和重點支持，鼓勵社會資本的參與積極性。

此外，還要通過加強監管，建立規范、公平、高效的市場環境。尤其是對資源組合開發類項目環保項目提出前置要求，推進環境績效合同服務，將資金支付與環境效益掛鉤。

政府資金重在引導

政府投資存在應急式特征，應建立基于績效的資金分配方式和基于效果付費的資金支付方式

藍虹介紹說，在加大環保投資的過程中，離不開財政配套政策。“在《水十條》涉及的諸多投資中，有不少產業鏈在短期內沒有利潤、利潤低或者回報期長，也存在融資困難。”

在推動產業發展的過程中，政府投資引導是重要的方式。成宇濤表示，政府在環保領域的投資主要有兩種：財政撥款直接投入和通過環保產業基金間接投入。其中，政府投資依賴財政預算資金和與環境相關的政策性收費每年變動幅度較小，較難跟上環境領域投資的需要。環保產業基金可以最大限度地吸引社會資本，能夠發揮政府投資的最大拉動作用。

逯元堂分析稱，目前政府的投入方式主要以投資補助、貸款貼息及“以獎代補”等方式支持環境保護項目建設，對引導社會環保投資方面起到重要的作用。“但目前來看，政府投資存在應急式特征，投資領域存在較大的變化性，缺乏長期持續的資金投入，同時資金投入渠道不穩定，資金使用效率需要提升。”

他認為，應逐步推進環保專項資金從“補投資”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變，允許環保專項資金用于采購環境服務，在使用方式上給專項資金更大的靈活性。還要建立基于績效的資金分配方式和基于效果付費的資金支付方式，提高資金使用績效。

與此同時，可按照市場化的運作方式，逐步建立國家環境保護基金，進一步提高財政資金對社會資本的投入引導，提高市場的積極性，最大限度的發揮財政資金的引導作用。

綠色金融政策向哪些企業傾斜？

環保產業應該扶持大企業，實現規?；?、集約化發展

綠色金融在拉動環保投資方面也能夠發揮重要作用。藍虹建議，央行等機構可以從環保產業需求出發，制定有利于環保的綠色金融政策，比如可根據風險評級確定不同的利率等。

“但是，目前在綠色債券發行方面還沒有特別的傾斜政策。”藍虹告訴記者，相比貸款等手段，債券能夠有效降低企業的融資成本。但由于目前國內對企業發行債券有比較嚴格的規定，環保企業很難滿足要求。她建議，有關部門在控制風險的前提下，可給予綠色證券一定的傾斜政策。特別是環保產業具有未來收益穩定的特點，在債券發行的審核中不僅要考核環保企業現狀，也奧考慮環保企業未來收益。另外，根據環保產業特點，要大力推行項目收益債，這是符合環保產業需求的債權形式。

“我國下一輪經濟增長要靠技術創新來推動。”藍虹表示，我國環保產業的企業規模還不夠大。未來，環保產業要實現集約化、工業化，只有大公司才有能力提供這樣的創新平臺。

因為，她不贊成扶持中小環保企業，認為環保產業應該把制定規范引導和完善環保企業間的并購與合作，已引導環保企業聚合以實現規模化、集約化發展，形成環境服務平臺，這樣才利于技術創新和引進。

對于目前熱議的PPP模式，藍虹說：“財政資金投入后，與社會資本經過10～20年的風險分擔、利益共享的合作，培育出滿足市場化要求、實現獨立運作的環境服務公司，然后，財政資金通過恰當的機制退出。這不僅能夠解決目前財政資金不足的問題，而且能夠扶持環境公共服務項目走向市場化。”

但她認為，PPP適用于整合項目，而不是小項目，需要與環保產業集約整合發展的方向是一致的，PPP模式為環保企業的聚合和整合提供了機遇和平臺。

【相關報道】

市場活力從哪兒來？

應圍繞市場開放、市場激活和市場規范完善市場機制

環境保護部環境規劃院公共財政與投資咨詢部副主任逯元堂分析認為，我國市政污水處理設施及配套管網建設等領域仍將是市場需求最大的領域，市場競爭相對充分。而安全飲水保障、黑臭水體治理、水質良好湖泊保護等領域公益性較強，往往缺乏穩定的投資回報機制，投入風險較大，但市場空間也大，應通過模式和機制的創新引導社會資本投入。

我國環保產業產值規模逐年快速上升，2014年達到9600億元，已形成了涵蓋污水處理、固廢處理處置、大氣污染治理、環境監測和環境修復五大子行業10個細分領域的產業體系，細分領域均出現了一批龍頭企業。

逯元堂表示，環保市場發展應圍繞市場開放、市場激活和市場規范三個方面為重點，完善環保市場機制。目前我國全社會僅用于固定資產的年度環保投資已超過萬億，而環保產品和服務營業收入僅為四五千億元，環保投資對環保產業拉動力度不大，市場不夠開放是其中的原因之一。

而逐步放開環保市場還要加強引導和監管，通過績效考評、信息公開、誠信檔案、行業標桿、黑名單等綜合措施，維持良好的市場秩序。同時，提高產業技術支撐水平和環保企業核心競爭力。

但環保產業是一個典型的政策性市場，要嚴格環境執法。中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹說，環保政策和法律法規不能是“棉花糖”，要通過嚴格執法確保市場需求的穩定。

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