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碳市場(chǎng)怎樣設(shè)計(jì)才合理？

時(shí)間:2015-11-05 15:14來源:中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者:信息發(fā)布點(diǎn)擊: 次

黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，要“全面節(jié)約和高效利用資源，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度”。

近期，保爾森基金會(huì)也發(fā)布了以“強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，改善空氣質(zhì)量”為主題的保爾森基金會(huì)對(duì)話會(huì)系列報(bào)告，探討如何利用市場(chǎng)機(jī)制來高效配置能源資源，減少碳排放，為中國(guó)政府應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供政策參考。

碳排放權(quán)交易體系若設(shè)計(jì)合理、實(shí)施到位，既能讓決策者實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，又能讓企業(yè)靈活選擇減排方式。這種體制能驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，并鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)完成甚至超額完成環(huán)境政策目標(biāo)。

美國(guó)的硫化物和氮氧化物排放權(quán)交易體系表明，它能減少履約成本，帶來技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步。美國(guó)二氧化硫排放權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)踐表明，這一體系通過給企業(yè)提供靈活的履約空間，的確促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。此外，逐漸提高的排放標(biāo)準(zhǔn)在促使電力企業(yè)使用天然氣和可再生能源等清潔能源方面也發(fā)揮了一定作用。

試點(diǎn)有哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？

存在懲罰條款差別大，分配方法、重復(fù)計(jì)算等問題

中國(guó)碳交易7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)第一年累計(jì)配額交易量（包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)）約為12.47億噸。七省市一共有2052家企業(yè)參與試點(diǎn)，深圳最多，有635家；天津最少，僅有114家。深圳的企業(yè)參與門檻是每年排放3000噸二氧化碳，湖北為每年消耗6萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（相當(dāng)于排放16.5 萬噸二氧化碳）。

目前7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的懲罰條款差別很大。在深圳，未履約企業(yè)或繳納罰款（差額乘以前6個(gè)月市場(chǎng)均價(jià)的3倍），或沒收下個(gè)履約期一定數(shù)量的配額（相當(dāng)于未履約差額）。而在天津，違規(guī)企業(yè)無需繳納任何罰款，但企業(yè)可能無法享受其他政策優(yōu)惠。

試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，配額的分配方法非常重要。“祖父原則”是根據(jù)企業(yè)的歷史數(shù)據(jù)發(fā)放配額；行業(yè)基準(zhǔn)原則是根據(jù)同行業(yè)排放源的碳強(qiáng)度發(fā)放配額。兩種方法的優(yōu)缺點(diǎn)一直存在廣泛爭(zhēng)議。

另一個(gè)比較重要的因素是分配方法能否鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期決策。何時(shí)發(fā)放配額、發(fā)放哪一年或哪幾年的配額，有效期多久，配額總量是否會(huì)調(diào)整，都會(huì)影響企業(yè)是否買賣配額進(jìn)行履約。

試點(diǎn)還暴露出重復(fù)計(jì)算的問題。中國(guó)的排放權(quán)交易試點(diǎn)項(xiàng)目同時(shí)包括直接排放源和間接排放源。例如，發(fā)電企業(yè)（如電廠）和用電單位（如大型商業(yè)建筑）同時(shí)參與同一個(gè)排放權(quán)交易市場(chǎng)，同時(shí)被分配配額，互相之間可以進(jìn)行配額交易。用電單位開展能效項(xiàng)目后，消耗配額較少，可將剩余的配額出售，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算。同時(shí)，如果發(fā)電企業(yè)在同一交易地區(qū)，由于能效項(xiàng)目使得用電單位用電減少，電廠需要的配額更少；因此，電廠可以出售這樣的盈余配額。用電單位和發(fā)電企業(yè)銷售盈余配額增加了追蹤排放的難度，并且可能導(dǎo)致排放量和減少量的重復(fù)計(jì)算。

上限和配額怎么設(shè)置？

上限逐步下調(diào)的單邊調(diào)整機(jī)制更合理

西方的碳交易實(shí)踐提供了很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比如，決策者傾向于設(shè)置過高的上限、分配過多的配額，高估了嚴(yán)格的上限可能帶來的負(fù)面影響，且低估了配額過度供給的問題。

中國(guó)碳市場(chǎng)則可以通過引入價(jià)格底線或設(shè)立上限調(diào)節(jié)機(jī)制解決這些問題。選擇上限逐步下調(diào)的單邊調(diào)整機(jī)制更為科學(xué)謹(jǐn)慎，這樣可以保證上限不會(huì)設(shè)置得過高而難以完成減排目標(biāo)。而在項(xiàng)目啟動(dòng)后，一旦在一段時(shí)間內(nèi)減排超額完成，或減排成本低于預(yù)期，且能確保進(jìn)一步減排，那么整個(gè)項(xiàng)目的排放上限就可以下調(diào)。下調(diào)機(jī)制應(yīng)在項(xiàng)目啟動(dòng)之前就預(yù)先制定，對(duì)所有利益相關(guān)者公開，一旦實(shí)施起來不受政策干預(yù)。另一種做法是設(shè)置價(jià)格底線以保證碳交易的最低價(jià)格。

中國(guó)準(zhǔn)備在試點(diǎn)后推出全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，雖然最終形式尚未確定，但官方的各種信息表明可能會(huì)具備以下特點(diǎn)：重點(diǎn)放在8大行業(yè)，即電力和供暖、冶金、有色、化工、造紙、建材、國(guó)內(nèi)航空及交通。排放上限為30億~40億噸。市場(chǎng)規(guī)模為每年96億~640億元人民幣。

政府表示項(xiàng)目可能在2017年之前啟動(dòng)，第一次履約可能定于2017年或 2018年，在2020年之前全面落實(shí)。

需要什么樣的碳市場(chǎng)？

應(yīng)制定核心目標(biāo)，以準(zhǔn)確數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)

為實(shí)現(xiàn)利益最大化，中國(guó)的碳排放權(quán)交易體系首先應(yīng)制定一個(gè)核心目標(biāo)，可以是在固定日期之前實(shí)現(xiàn)碳減排。削減常規(guī)污染物的排放、轉(zhuǎn)向低碳燃料、綠色供應(yīng)鏈、創(chuàng)造就業(yè)這些次級(jí)目標(biāo)也很重要，但不應(yīng)妨礙核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些目標(biāo)是規(guī)劃碳排放權(quán)交易體系的根本基礎(chǔ)。此外，規(guī)劃者還要確保市場(chǎng)效率目標(biāo)不能干擾環(huán)境目標(biāo)。

其次，要明確碳交易體系以準(zhǔn)確數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。確定整個(gè)項(xiàng)目的基線（起始點(diǎn)）、初始分配、參與企業(yè)獲得及可以使用的配額/抵消，以及履約表現(xiàn)時(shí)，都要依靠準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。交易體系的管理者、參與企業(yè)和服務(wù)供應(yīng)商在實(shí)施過程中逐步積累經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核證系統(tǒng)也將隨之改善，必要時(shí)對(duì)項(xiàng)目整體和特定設(shè)施作出調(diào)整。

除此之外，應(yīng)保持上限目標(biāo)不動(dòng)搖。項(xiàng)目要從制定絕對(duì)排放上限開始，并保證執(zhí)行。設(shè)計(jì)時(shí)要避免重復(fù)計(jì)算，上限應(yīng)包含向參與企業(yè)發(fā)放的許可排放指標(biāo)，以及針對(duì)新排放源（或價(jià)格波動(dòng)管理）的備用指標(biāo)。

要果斷處理超額排放的不履約行為，收回相當(dāng)于或高于超額排放量的許可排放量（而不是罰款了事）。總的來說，罰款要高于違法所得。

對(duì)體系外的高效減排行為，如減排限額和交易計(jì)劃等，應(yīng)予以鼓勵(lì)，因?yàn)檫@將減少合規(guī)成本。但將排放行為轉(zhuǎn)移到限額以外的區(qū)域以實(shí)現(xiàn)減排的行為除外。

此外，確保項(xiàng)目透明度也很重要。參與企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)第三方都要清楚了解項(xiàng)目的制度，相關(guān)義務(wù)，獲得經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)營(yíng)靈活性的機(jī)會(huì)，以及違規(guī)后果。此外，也包括完善的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核證系統(tǒng)，確保對(duì)排放和履約義務(wù)做到準(zhǔn)確核算。

最重要的是要有健全的法律基礎(chǔ)。碳排放權(quán)交易體系要有健全的法律基礎(chǔ)，以確保企業(yè)清楚了解并且愿意滿足履約標(biāo)準(zhǔn)，了解管理者指令。

保爾森對(duì)話會(huì)報(bào)告之《排放權(quán)交易》

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碳市場(chǎng)怎樣設(shè)計(jì)才合理？

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