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    《實施方案》要求建立企事業單位總量排放制度，對于環境質量改善意義何在？

    企業才是排放污染物的主體，不抓好企業這個源頭而抓區域總量控制，難以實現環境質量根本改善。

    問：《實施方案》提出要銜接相關環境管理制度。排污許可制度需要與哪些環境管理制度相銜接？比如，排污許可制度如何與環境影響評價制度相銜接？

    孫佑海：任何一項改革，做好新老制度銜接都十分重要。污染物排放許可制度改革能否成功，新制度能否實用、管用、好用，關鍵在于能否與其他各項固定源環境管理相關制度有機銜接，實現分類管理、一企一證，使排污許可制度成為固定源環境管理的核心制度。

    首先，要與環境影響評價制度做好銜接。環境影響評價是建設項目的環境準入門檻，排污許可是企事業單位生產運營期排污的法律依據，二者之間關系最為密切，從總體上講是“事前審批與事中事后監督”的關系，因此也最需要銜接。環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，例如,水污染物排放、大氣污染物排放等污染物排放相關內容都要納入排污許可證。同時，排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。推進排污許可制度與環境影響評價制度相銜接，是當前制定統一的綜合排污許可制度的重點和難點。二者一定要銜接到位、順暢有序、互相補充、形成合力。

    其次，要以實際排放數據為紐帶，與污染源監測、排污收費、環境統計等制度做好銜接，從根本上解決多套數據的問題。以排污許可制度為核心和基礎，明確各方責任，制定配套政策，推動固定源環境管理體系重構。

    問：《實施方案》要求改革以行政區域為主的總量排放制度，建立企事業單位總量排放制度。這意味著什么？對于環境質量改善來說有哪些積極意義？對于地方政府和相關部門來說又需要做好哪些準備和適應工作？

    孫佑海：改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現實意義。

    首先，這是對黨的十八屆三中、五中全會精神和《生態文明體制改革總體方案》的具體落實。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，改革環境基礎制度。《生態文明體制改革總體方案》提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。我認為，《實施方案》提出建立企事業單位總量排放制度，是黨的實事求是原則在環保領域的具體體現。

    其次，這是從根本上治理環境污染的內在要求。在控制污染物排放方面，企業是排污主體、行為主體，也是責任主體。因此，必須推動企事業單位落實治污主體責任，這是落實排污者負責原則的具體體現，也是落實改善環境質量目標的內在要求。要對企事業單位排放大氣、水等污染物的行為進行統一規范和約束，要求企業持證、按證排污，開展自行監測，建立臺賬、定期報告和信息公開制度，加大對無證排污或違證排污行為的處罰力度，實現企業從“要我守法”向“我要守法”轉變。

    第三，這是基于對歷史經驗的總結。按照行政區域污染物排放總量控制制度，污染物排放指標層層遞減，由中央層層到地方各級，再落實到企業，對于遏制環境污染起到一定作用。但是也要看到，企業才是排放污染物的主體，不抓好企業這個源頭而抓區域總量控制，難以實現環境質量根本改善。在行政區域總量控制制度下，由于層層分配指標，導致一些地方存在弄虛作假的行為，數據可能越來越好看，而環境質量狀況越來越難看。環境保護的嚴峻現狀和廣大人民群眾對美好環境的迫切需求，要求我們在環保問題上必須采取實事求是的態度，做到源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

    綜上所述，改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制制度勢在必行。對于地方政府和相關部門來說，應加強學習，盡快適應。要扎到企業里去，扎到固定污染源里去，切實了解企業的生產及排污情況，認真分析企業污染物排放難以減少的原因，然后提出有針對性的解決辦法。環境質量不達標的地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制制度，努力推動改善環境質量。

    問：省以下監測監察執法垂直管理制度剛剛推行。在垂直管理改革的背景下，如何有效推進排污許可工作？

    孫佑海：2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這是對我國環保管理體制進行的一項重大的體制改革，對我國今后一個時期環境保護工作和生態文明建設，必將產生深遠影響。

    垂直管理體制改革減少了地方保護主義對環保工作的干預，為推行企事業單位控制污染物排放許可制創造了有利條件。垂直管理體制改革，有利于推行“一企一證”、綜合許可，將環境執法檢查集中到排污許可證監管上；有利于對固定污染源實施全過程管理，實現多污染物協同控制。按照誰核發、誰監管的原則，將排污許可證具體核發工作交給地方環保部門，對符合要求的企事業單位要及時核發排污許可證。從這個角度來看，地方環保部門的責任更大。

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