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從INDC看全球氣候治理體系變化

時間:2015-09-10 10:11來源:中國環境報作者:馮相昭劉哲田春點擊: 次

國家自主貢獻（INDC）是在2013年華沙氣候變化大會上提出的“自下而上”減排承諾機制。按照相關規定，各國須在2015年10月前提交各自INDC文件。截至9月8日，共有57個締約方提交了INDC，中國于6月30日提交了INDC。

哪些國家提交了INDC？

截至9月8日，《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）網站上共提交了31份INDC文件，涉及57個締約方（其中歐盟的INDC在3月6日由其輪值主席國拉脫維亞提交）,根據世界資源研究所估算，已提交INDC國家的溫室氣體排放總量約占全球的59%。

從國家分布看，提交INDC的附件一國家（主要指發達國家）共有38個，即歐盟（28國）、美國、俄羅斯、加拿大、新西蘭、日本、澳大利亞、挪威、瑞士、列支敦士登、摩納哥；先后提交INDC的非附件一國家共有19個，包括安道爾、加蓬、埃塞俄比亞、摩洛哥、墨西哥、塞爾維亞、中國、韓國、新加坡、馬歇爾群島、肯尼亞、馬其頓、貝寧、吉布提、特立尼達和多巴哥、剛果民主共和國、多米尼加、阿爾及利亞和哥倫比亞。截至目前，印度、巴西、南非等其他基礎四國成員國尚未提交。

從文件本身來看，各締約方已提交的INDC文件篇幅長短不一。篇幅最短的是附件一國家陣營中的冰島和俄羅斯，不足3頁。比較而言，非附件一國家提交的INDC文件篇幅更長，最長的當屬中國，長達20頁，這在某種意義上也體現了中國對于氣候變化談判和國家自主貢獻承諾的高度重視。

各國提交的INDC差異體現在哪些方面？

從已提交INDC文件涵蓋的要素來看，所有締約方的INDC都包括了減緩內容，其中所有附件一締約方均避談適應，而所有非附件一締約方的INDC都在不同程度上涉及了適應問題，墨西哥甚至承諾了適應的量化目標，即到2030年最脆弱城市減少50%等。

此外，一些非附件一締約方，如埃塞俄比亞、摩洛哥和墨西哥，在其INDC中還提及資金、技術與能力建設等方面的支持信息。針對減緩目標承諾方面，各締約方的INDC更是表現出很大的差異。具體總結如下：

減排承諾形式、基準年和目標年選擇

溫室氣體減排承諾形式多樣是目前已提交INDC文件的一個重要特征?，F有表現形式主要包括相對于基準年的絕對量減排、相對于基準情景（Business as usual, BAU）的絕對量減排、強度減排和排放峰值年4種方式，其中歐盟、美國、俄羅斯、加拿大、日本、澳大利亞等主要發達國家都采用了固定基準年絕對量減排目標的形式，墨西哥、加蓬、摩洛哥、埃塞俄比亞、肯尼亞、吉布提、安道爾、韓國、阿爾及利亞、剛果采用了相對“基準情景”（BAU）絕對減排的形式，中國、新加坡和墨西哥則采用了碳強度減排的目標形式。

此外，一些締約方還承諾了峰值年目標，如墨西哥承諾將于2026年底前碳排放量達到峰值,中國和新加坡則提出將在2030年左右排放達峰。

目標年和基準年選擇也不盡相同。除了美國和加蓬選擇2025年作為目標年，其他締約方均以2030年作為目標年。就基準年而言，大多數締約方選擇1990年或2005年，墨西哥、日本選擇2013年作為基準年，加蓬則將2000年作為基準年。

此外，一些國家還提出了2050年遠期目標，例如歐盟提出2050年比1990年減排80%~95%，美國提出2050年減排80%或者更多，瑞士提出2050年比1990年減排70%~85%，挪威提出2050年實現碳中性，墨西哥提出2050年比2000年減排50%等。

目標涵蓋部門和減排氣體種類

在目標涵蓋部門方面，幾乎所有締約方的減緩目標均涵蓋所有經濟部門，安道爾則僅涵蓋能源和廢棄物處置領域。

在目標涵蓋的溫室氣體種類方面，附件一締約方的減排目標都包括了《京都議定書》規定的6種（不包括三氟化氮NF3）或所有7種溫室氣體（含NF3）。非附件一締約方涵蓋的溫室氣體種類有所差異，如中國的量化承諾目標中僅涉及二氧化碳,減排難度無疑最大；非洲的加蓬、摩洛哥、埃塞俄比亞、肯尼亞、吉布提、阿爾及利亞、剛果民主共和國以及美洲的哥倫比亞、特立尼達和多巴哥只承諾了常用的3種溫室氣體（二氧化碳、甲烷、氧化亞氮）減排目標；墨西哥則不僅涉及除三氟化氮之外的6種受控溫室氣體，而且還提出到2030年短壽命氣候污染物之一——黑炭的排放將在BAU情景下減少51%。

核算方法

針對土地部門核算而言，目前尚難以形成共識。歐盟將在2020年前最終確定土地部門核算方法學，美國和加拿大在其INDC中澄清了土地部門排放的具體核算方法，新西蘭則指出最終確定的土地部門核算方法學應考慮土地利用的多重目標等因素。

從與《京都議定書》核算規則銜接的角度看，瑞士明確提出了2021年~2030年時間段的減排目標，這與《京都議定書》的規定類似，新西蘭、挪威也在貢獻中提出將進一步制定2021年~2030年時間段的排放控制目標，而根據歐盟排放目標的內部落實執行機制，歐盟也將制定類似的時間段目標。

法律屬性

盡管提出自主貢獻承諾目標被視為各締約方的國家自主行為，目前在《公約》體系下也并沒有確定的國際法律屬性，但就目前已經提交的貢獻看，其承諾減排目標的法律屬性有所不同，所依據的法律法規也有很大差異。

歐洲理事會（首腦會議）已于2014年10月就此問題達成一致，歐盟委員會計劃在2015年~2016年將法案提交歐盟理事會和歐洲議會進行表決，因此歐盟提出的貢獻有望得到法律的批準。瑞士和挪威業已將自主貢獻目標提交議會，有望得到批準。俄羅斯表示現行2020年減排目標是國內法案予以確認的，2030年貢獻也將擁有相同的法律屬性。

美國、墨西哥和加蓬貢獻的法律形式不明，在提交的自主貢獻信息中，3國都指出有多項國內法律和相應的規定，能夠保證其減排行動的落實和目標的實現。但根據既往經驗，美國國會不太可能通過一部法律來認可這一貢獻目標；而墨西哥已經于2012年通過了《氣候變化原則法》，有望對其做出必要的修訂，認可貢獻目標。

是否利用國際碳交易市場機制

針對是否利用國際碳交易市場來實現減排目標，目前歐盟、美國、俄羅斯和加蓬等國明確表示不打算利用國際碳市場交易機制實現自主承諾減排目標，挪威提出除開展國內減排行動之外，將僅利用歐盟排放貿易機制。

此外，就自主貢獻目標的公平性和力度而言，除中國和塞爾維亞外，大多數締約方的INDC文件在此方面均有闡述。力度方面，締約方一般指出各自承諾的減排目標與實現全球2℃溫升目標或IPCC第五次評估報告提出的到2050年全球溫室氣體減排40%~70%的要求相符。

INDC對后2020年國際氣候治理體系影響幾何？

INDC在一定程度上動搖了UNFCCC的基石——“共同但有區別的責任”原則

《聯合國氣候變化框架公約》明確了“共同但有區別的責任”原則，要求發達國家在全球應對氣候變化進程中率先垂范。時至今日，發達國家的人均歷史累計排放仍普遍高于500噸碳，而發展中國家的這一數據從幾噸碳到幾十噸碳不等，遠未達到發達國家的平均水平，發達國家的歷史責任沒有改變。因此，關于INDC的形式和內容，發展中國家仍應以《公約》原則為指導，要求發達國家承擔量化減排義務，并對發展中國家的減緩和適應行動給予充分支持。

從目前幾份發展中國家提交的INDC來看，對國家資助貢獻的條件，即對發達國家所應給予支持的要求，闡述明顯不足。這將給未來談判帶來困難，很容易使INDC成為發達國家曲解“共同但有區別的責任”原則的工具。

彌合INDC與2℃溫升目標之間的差距將成為未來談判難點

各國已達成普遍共識，認為全球溫升在2050年前控制在2℃以內則能使人類社會在較大的概率水平上控制氣候變化帶來的巨大風險和損失。2008年的“八國峰會”上，各國達成進一步共識，認為“到2050年溫室氣體排放量至少減半”，便可在很大程度上實現全球溫升不超過2℃目標，即到2050年，全球溫室氣體排放應至少在1990年基礎上減排50%，其中發達國家至少減排80%。

而依據目前已經提交的31份INDC進行保守估算，與1990年相比，歐盟削減40％、挪威削減40%、俄羅斯削減25%~30%、日本約削減19％、美國約削減15％；加拿大、新西蘭的排放量分別增加約6%和44%。可見，附件一國家的減排承諾雄心不足，個別國家甚至出現大踏步倒退；非附件一國家的減排貢獻亦與2℃目標的實現差距甚遠。

未來的全球氣候治理如何彌合2℃目標差距將成為工作難點。首先，這種“自下而上”的貢獻方式沒有區分發達國家和發展中國家的貢獻性質和是否附加條件，同時也無法保障發達國家為實現2℃目標進行必要且充分的量化減排承諾。其次，這種貢獻方式沒有統一的計量方法，在核算其距離2℃目標差距時，在方法論方面尚未達成共識。第三，這種貢獻最終以何種法律形式呈現，如何對各締約方實施排放約束也沒有明確，為其后續履約設下了障礙，各方需密切關注履約、核查、獎懲等環節的后續談判，完善《公約》體系的透明度機制。

INDC與巴黎協議如何掛鉤尚難確定

關于“巴黎協議”的法律形式，目前多數人判斷將是“核心協議+附件/締約方決議”的形式。而談判場上關于INDC的地位和法律性質也存在不同的爭論。有締約方認為核心協議就應該是以減緩為主要內容的INDC；有締約方認為INDC應作為核心協議的附件，具有共同的法律效力，并定期評審和更新。這兩種觀點都將使INDC在未來的氣候治理框架中發揮更為重要的作用。

此外，也有締約方認為INDC目前不具備各方談判的基礎，在各方原則立場尚未足夠接近的情況下，INDC無法作為主要談判要素成為“巴黎協議”的主要內容，而應該以締約方決議，或者更為松散的形式存在，留待后續談判進一步落實。

這種觀點給關于INDC的爭論，如厘清圍繞INDC的氣候公平和正義等原則性問題留下了充分的空間，但是在操作上存在諸多障礙，很難在“巴黎協議”中達成具體的內容。從發展中國家的立場來看，INDC的談判應該更加關注原則和立場問題，特別是發展中國家在減緩和適應行動的貢獻中獲得何種資金、技術和能力建設等方面的支持，將是未來談判應關注的重點。如果無法得到具體的支持內容，起碼應該在“巴黎協議”中獲得相關談判的授權，為后續談判留有余地。

INDC可能使“自下而上”承諾機制成為全球氣候治理體系主流模式

自從2013年華沙會議上提出INDC，氣候治理體系中一種“自下而上”的承諾方式和行動組織方式逐漸成為了主流。雖然這其中存在著巨大的風險，為全球應對氣候變化的行動增加了更多的不確定性，但是其趨勢似乎很難扭轉。

發展中國家應該意識到這種變化的趨勢，一方面，仍需要在《公約》主渠道內進行積極而有建設性的談判，爭取更多的公共支持來完成未來的減排行動；另一方面，要充分注意《公約》主渠道之外的多方行動，如其他國際組織、城市行動、行業行動、私人部門等對氣候變化問題的關注，并在這些領域秉承《公約》原則，盡量爭取發展權益。《公約》的原則仍應是未來國際氣候治理體系的指導原則，這樣，發展中國家雖然在形式上出現《公約》主渠道下陣營的分化，但仍能在其他領域最大程度地維護發展權益。

作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心

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