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以改善環(huán)境質量為核心 補齊生態(tài)環(huán)境突出短板——在“展望十三五”系列報告會上的報告（摘登）

　　環(huán)境保護部黨組書記、部長 陳吉寧

（2016年4月19日）

　　很高興與大家就“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護工作進行交流。今天主要講三個問題：一是工作基礎，“十三五”我國生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀、形勢和挑戰(zhàn)；二是做什么，規(guī)劃綱要對生態(tài)環(huán)境保護作出全面部署；三是怎么做，“十三五”要著力推進的環(huán)境保護重點工作。

　　一、“十三五”我國生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀、形勢和挑戰(zhàn)

　　形勢清則方向明，對生態(tài)環(huán)境保護形勢的清醒分析和準確把握是做好工作的基礎。認識形勢可以從三個方面來看。

　　（一）深刻認識我國生態(tài)環(huán)境保護的復雜性、緊迫性和長期性。

　　十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，我國環(huán)境治理力度前所未有，進程加速推進，環(huán)境質量有所改善。但總體上看，我國環(huán)境保護仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風險高，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉。

　　在大氣環(huán)境質量方面，可以從兩個角度來看。一方面，主要污染物排放量過大，污染程度高。2015年，全國338個地級以上城市中，近八成的城市空氣質量超標，45個城市細顆粒物年均濃度超標一倍以上。大氣質量在很大程度上還依賴于氣象條件的變化。去年年底，部分地區(qū)冬季霧霾頻發(fā)高發(fā)，一個重要原因就是受強厄爾尼諾不利氣象條件的影響。這個影響有多大呢？我們有幾個指標。一是風速，北京及周邊地區(qū)平均風速較常年同期偏低5%左右；二是空氣濕度，PM2.5是二次反應，在水中比在空氣中反應快，所以濕度高會有利于PM2.5的形成。去年空氣濕度較常年同期高20%左右；三是混合層高度，好天氣混合層高度大約在1500米以上，通常情況下也應該在1000米～1500米。去年極端天氣時，混合層高度只有200米，個別地區(qū)甚至為100米，造成了污染物快速累積。

　　另一方面，我們也要看到，相比前幾年，全國城市空氣質量總體呈改善趨勢。這主要看三個指標，一是優(yōu)良天數(shù)比例，二是重污染天數(shù)比例，三是污染物的年均濃度。根據(jù)首批實施新環(huán)境空氣質量標準的74個城市可比數(shù)據(jù)，相比2013年，優(yōu)良天數(shù)比例提高10.7個百分點，重度及以上污染天數(shù)比例下降4.6個百分點，細顆粒物（PM2.5）平均濃度下降23.6%。其中，京津冀重度及以上污染天數(shù)比例同比下降7個百分點；PM2.5年均濃度同比下降17.2%。珠三角空氣質量改善幅度最大，區(qū)域顆粒物平均濃度為34微克/立方米，首次達標，這是具有標志性意義的進步，說明我國可以解決特大城市群在快速發(fā)展中的空氣污染難題。

　　在水環(huán)境質量方面，我國大江大河干流水質總體良好，地級及以上城市集中式飲用水水源地水質基本達標。“十二五”以來，我國地表水水質穩(wěn)中趨好，全國達到或好于Ⅲ類水質比例提高14.6個百分點，劣Ⅴ類水質比例下降6.8個百分點。如果看污染物的話，地表水化學需氧量平均濃度下降近三分之一。但我們也有三個突出問題，一是重點流域的支流污染嚴重，喪失水體使用功能的劣V類水質斷面比例較高；二是不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭問題突出，主要指公眾身邊沒有飲用、工業(yè)用水功能，更多是景觀用水使用功能的這部分黑臭水體較多，群眾反映強烈；三是湖泊富營養(yǎng)化問題突出，改善起來很困難；另外農村水污染防治設施建設滯后，農村環(huán)境問題越來越突出。

　　我國水環(huán)境狀況明顯呈現(xiàn)兩個特點，一是地表水質狀況呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”的橄欖型態(tài)勢，特別差和特別好的水體均在減少。2015年全國地表水Ⅰ類水質斷面比例同比降低0.6個百分點。過去五年，長江流域Ⅰ類水質斷面比例降低1.0個百分點，西南諸河無Ⅰ類水質斷面、Ⅱ類水質斷面比例下降4.1個百分點。二是主要污染因子出現(xiàn)結構性變化，過去主要是有機污染問題，隨著有機污染逐步得到治理，比較難治理的氨氮、總磷等污染問題日益凸顯，治理更難、投入更大。從全國情況看，地表水總磷超標斷面比例已逼近化學需氧量。

　　在土壤環(huán)境質量方面，2005年至2013年近十年時間開展的首次全國土壤污染狀況調查結果顯示，我國土壤污染總體狀況不容樂觀。尤其是長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。不少大中城市正面臨著重污染行業(yè)的大批企業(yè)關閉和搬遷問題，給城市遺留下大量廢棄的污染場地。

　　在生態(tài)環(huán)境狀況方面，我國森林覆蓋率穩(wěn)步提高，由本世紀初的16.6%上升到將近22%。全國已建立自然保護區(qū)2740個，總面積147萬平方公里，位居世界第二，僅次于美國。自然保護區(qū)陸地面積占國土面積的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀瀕危物種種群逐步恢復，大熊貓野生種群數(shù)量達到1800多只，受威脅等級從瀕危降為易危；朱鹮野生種群從發(fā)現(xiàn)時的7只恢復至近2000只，從極危降為瀕危。

　　但我國生態(tài)安全形勢依然嚴峻。根據(jù)全國生態(tài)環(huán)境十年變化（2000～2010年）調查評估結果，我國生態(tài)環(huán)境仍然脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質量和服務功能低，即量上有積極變化，但是質亟待提高。城鎮(zhèn)、農田生態(tài)系統(tǒng)格局變化劇烈，森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)人工化趨勢明顯。農業(yè)生產(chǎn)與開發(fā)導致的水土流失、土地沙化等問題依然嚴重，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與資源開發(fā)導致的流域生態(tài)破壞、自然海岸線喪失、野生動植物自然棲息地減少等問題加劇。世界自然基金會發(fā)布的《中國生態(tài)足跡報告2012》顯示，我國生態(tài)足跡增加的速度遠高于生物承載力的增長速度，是生物承載力的2倍以上。

　　在環(huán)境風險方面，我國正處于環(huán)境高風險期，特別是區(qū)域性、布局性、結構性環(huán)境風險更加突出。我國是化學品生產(chǎn)和消費大國，有20多種化學品產(chǎn)量或消費量位居世界前列。化工產(chǎn)業(yè)布局不合理，大量化工廠近水靠城，12%的危險化學品企業(yè)距離飲用水水源保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里，10%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1公里。另外，間接性風險在增加，生產(chǎn)安全事故、交通運輸事故引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件占環(huán)境風險70%以上。

　　雖然環(huán)境風險高、隱患多，但隨著環(huán)境管理和風險防控水平不斷提升，我國突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生率呈下降趨勢。國家調度處置的突發(fā)環(huán)境事件從2010年的156起降到2015年的82起，減少近一半；對飲用水危害嚴重的涉重金屬突發(fā)環(huán)境事件從2010年的14起下降至2起，放射源事故發(fā)生率下降到萬分之一以下的歷史最好水平。但我們不能懈怠，因為還在高風險時期。

　　在解決全球環(huán)境問題方面，我國在解決自身環(huán)境問題的同時，也為解決全球環(huán)境問題做出重大貢獻。已批準加入30多項與生態(tài)環(huán)境有關的多邊公約或議定書。在維也納公約和蒙特利爾議定書框架下，我國消耗臭氧層物質的淘汰量占發(fā)展中國家淘汰總量的50%以上。在快速發(fā)展中，我們通過積極的行動來淘汰消耗臭氧層物質，如果沒有中國的貢獻，全球臭氧層空洞問題是很難解決的。

　　概括來講，我國的生態(tài)環(huán)境質量有所改善，但環(huán)境問題的復雜性、緊迫性和長期性沒有改變。長期以來，我國依托資源環(huán)境、勞動力及后發(fā)優(yōu)勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業(yè)化道路，各種環(huán)境問題在短期內集中暴發(fā)。大家看環(huán)境歷史，我們跟發(fā)達國家有很多不同的地方。發(fā)達國家的環(huán)境問題是在一二百年工業(yè)化發(fā)展過程中分階段出現(xiàn)、分階段解決的。如在大氣污染方面，20世紀50～60年代主要解決煤煙型污染和酸雨問題，70年代解決汽車尾氣排放問題，2000年至今是PM2.5以及地面臭氧問題。而我們是處在一個燃煤、汽車污染、PM2.5問題要同時解決的階段，新老環(huán)境問題并存，生產(chǎn)與生活、城市與農村、工業(yè)與交通環(huán)境污染交織。我國十幾億人口的現(xiàn)代化過程，性質、壓力、挑戰(zhàn)是不可比的。這么快的速度、這么短的時間，環(huán)境壓力比世界上其他國家都大，污染治理和環(huán)境質量改善的任務十分艱巨，難度前所未有。

　　清醒地認識我們當前的環(huán)境現(xiàn)狀，才能清醒地認識我們的問題和壓力，才能客觀理性地設定我們的改善目標，執(zhí)著堅定地推動環(huán)境保護。

　　（二）“十二五”以來生態(tài)環(huán)境保護取得積極成效。

　　“十二五”特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，作出一系列重大決策部署，生態(tài)環(huán)境保護取得積極進展，為下一步做好“十三五”工作奠定了基礎。

　　一是污染治理進程明顯加快。國務院相繼發(fā)布實施《大氣污染防治行動計劃》（以下稱《大氣十條》）和《水污染防治行動計劃》（以下稱《水十條》），正在抓緊制定實施《土壤污染防治行動計劃》（以下稱《土十條》），以堅定的決心和扎實的行動全力推進環(huán)境治理。五年間，我國的環(huán)境設施能力顯著增強，推進力度和取得成效在世界上前所未有。例如截至2015年底，我國城鎮(zhèn)污水日處理能力由2010年的1.25億噸增加到1.82億噸，已成為全世界污水處理能力最大的國家之一，城市污水處理率達91%。我們安裝脫硫設施的煤電機組由5.8億千瓦增加到8.9億千瓦，安裝率由83%增加到99%以上。安裝脫硝設施的煤電機組由0.8億千瓦增加到8.3億千瓦，安裝率由12%增加到92%。累計1.6億千瓦燃煤電廠完成超低排放改造，煤電機組煙氣污染物排放可以達到天然氣燃機標準，取得革命性進步，整個電廠的超低排放改造，東部2017年、中部2018年完成，全國2020年完成，屆時將建成世界上最大的、并且在國際上具有標準引領性作用的清潔高效煤電體系。我們還建成了發(fā)展中國家最大的環(huán)境空氣質量監(jiān)測網(wǎng)，全國338個地級及以上城市全部具備PM2.5等六項指標監(jiān)測能力。

　　農業(yè)是最大的生態(tài)系統(tǒng)，農業(yè)與農村也是重要污染來源，農村環(huán)境搞好了，農民群眾是最直接的受益者，城鎮(zhèn)居民的米袋子、菜籃子、水缸子也有了可靠的安全保障。“十二五”以來，我們深化農村環(huán)保“以獎促治”政策措施。截至2015年底，中央財政共安排農村環(huán)保專項資金315億元，支持7.8萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，1.4億農村人口直接受益。我去過很多農村，整治過的村莊飲用水水源地得到保護，生活污水、垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染得到有效治理，村莊環(huán)境面貌得到改善，農村老百姓實實在在受益。

　　二是環(huán)境法治建設日益加強。以新修訂的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》為標志，環(huán)境保護的立法和執(zhí)法取得明顯進展。2015年是《環(huán)境保護法》實施年，我們的目標是讓其長出鋼牙利齒，嚴起來、硬起來。一是依法落實地方政府環(huán)保責任，加大環(huán)保督政和公開約談力度。我部對33個市（區(qū)）開展環(huán)境保護綜合督查，公開約談15個市級政府主要負責同志；各地對163個市開展綜合督查，對31個市進行約談、20個市（縣）實施區(qū)域環(huán)評限批、176個問題掛牌督辦，不僅解決了一批突出環(huán)境問題，而且把環(huán)境保護的責任壓力層層落實下去、傳遞下去。二是落實企業(yè)環(huán)保主體責任，從嚴查處環(huán)境違法行為。去年全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)8000多件，移送行政拘留案件2000多件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1600多件。各級環(huán)保部門罰款42.5億元，比2014年增長1/3多。三是開展環(huán)境保護大檢查，全國共檢查企業(yè)177萬家（次），查處各類違法企業(yè)19.1萬家，責令關停取締2萬家、停產(chǎn)3.4萬家、限期改正8.9萬家。各地逐步建立完善“一企一檔”，將近30萬家企業(yè)完成建檔工作，以此來加強我們的法治化建設、精細化管理。隨著去年環(huán)保法的實施，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法趨嚴、趨實，地方政府保護環(huán)境的責任意識、排污企業(yè)的守法意識、公眾的監(jiān)督意識都有了較大提升。

　　三是環(huán)境制度和管理不斷完善。去年中央密集出臺了一系列關于生態(tài)文明體制機制的重大部署，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和“十三五”規(guī)劃綱要三份文件共同形成了深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署和制度架構。這其中包括已在河北省開展試點的中央環(huán)境保護督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害責任追究、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權上收、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革、自然資源資產(chǎn)負債表編制、自然資源資產(chǎn)離任審計等落實地方政府責任的制度，體現(xiàn)黨政同責、一崗雙責。還有推進排污許可證、環(huán)評制度改革、推動環(huán)境污染強制責任保險等一系列的工作。

　　環(huán)境預防措施得到強化。預防為主是環(huán)境保護的首要原則。主要包括五個方面措施：一是劃定生態(tài)紅線，為我們的發(fā)展安全、為我們的子孫后代留下資源、留下空間；二是開展戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評，規(guī)劃地區(qū)發(fā)展的同時規(guī)劃環(huán)境約束；三是具體項目上要進行嚴格的項目環(huán)評；四是用標準來引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴格環(huán)境準入；五是推動產(chǎn)業(yè)結構調整，避免產(chǎn)業(yè)結構偏重、粗放、低端帶來的環(huán)境問題。

　　“生態(tài)保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家層面的“生命線”。通過紅線劃定優(yōu)化發(fā)展的空間布局，守住生態(tài)環(huán)境安全的空間底線。“十二五”以來，通過戰(zhàn)略環(huán)評，我們審查避讓了87個（次）自然保護區(qū)，沿海港口避讓各級保護區(qū)37處，取消敏感岸線開發(fā)173公里，削減圍填海面積224平方公里，為我們國家長遠發(fā)展留下了寶貴的生態(tài)資源。項目環(huán)評上，環(huán)境保護部對150多個項目不予審批，涉及總投資7600多億元，涵蓋交通、電力、鋼鐵、有色、煤炭、化工等行業(yè)，規(guī)范它們在合適的地方、用合適的技術發(fā)展，不能無序地沒有自然環(huán)境約束地發(fā)展。標準方面，現(xiàn)在形成了1700多個環(huán)境標準，構成了比較完備的標準體系，下一步將著力督促標準落地執(zhí)行。

　　四是全民綠色行動正在興起。環(huán)境保護需要全社會共同行動。“十二五”以來，我們依托“六·五”世界環(huán)境日、世界地球日等紀念活動，應用各種媒介和手段，加強生態(tài)環(huán)境保護宣傳，推動綠色環(huán)保觀念深入人心。加大信息公開力度，及時主動公布空氣、水環(huán)境質量等與民生密切相關的環(huán)境信息，發(fā)布重點排污企業(yè)和違法排污企業(yè)名單，實現(xiàn)環(huán)境影響評價報告書（表）全本公開、政府承諾文件公開、審批決定公開、環(huán)評機構和人員誠信信息公開。2015年6月5日，開通“12369”環(huán)保微信舉報平臺，讓每一部手機都成為一個移動監(jiān)控點，讓每一位公眾都是一位環(huán)保監(jiān)督員。截至2015年底，全國共收到并辦理舉報線索超過1.3萬件，件件有著落、有反饋。信息公開對提升公眾的環(huán)境意識，監(jiān)督企業(yè)守法，發(fā)揮了重要作用。

　　（三）加快補齊環(huán)保短板、實現(xiàn)全面建成小康社會環(huán)保目標面臨難得機遇和諸多挑戰(zhàn)。

　　“十三五”時期我國經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出速度變化、結構優(yōu)化、動力轉化三大特點，環(huán)境保護處于既大有作為又負重前行的關鍵期，也是實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善的攻堅期，機遇與挑戰(zhàn)并存，動力與壓力同在。

　　從機遇上看，主要有四個方面：

　　一是黨中央、國務院高度重視解決生態(tài)環(huán)境問題。習近平總書記多次強調“兩山論”，“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，形成一系列的重要論述，把發(fā)展觀、執(zhí)政觀、自然觀內在統(tǒng)一起來，融入到我們黨的執(zhí)政理念、發(fā)展理念中，成為全黨的共同意志，為今后一個時期解決生態(tài)環(huán)境問題指明了前進方向，提供了強大動力。

　　二是經(jīng)濟轉型升級可以促進污染物排放強度持續(xù)下降。我們正在由過去規(guī)模的快速擴張轉變成提高質量和效益，這個轉變過程會帶來我們污染物排放強度的持續(xù)降低。

　　三是全面深化改革與全面依法治國，為環(huán)境保護帶來政策紅利和法治紅利。從全球來看，環(huán)境治理主要靠經(jīng)濟政策，70%靠經(jīng)濟政策引導，30%靠行政管控。但是宏觀經(jīng)濟政策依賴于改革的環(huán)境，依賴于一個規(guī)范的市場機制，所以全面深化改革、全面依法治國，可以讓經(jīng)濟政策和法治帶來的紅利得以釋放，推動污染治理。

　　四是公眾對環(huán)境保護的期待與需求持續(xù)提高。大家都希望有一個好的環(huán)境、清新的空氣、干凈的水。“APEC藍”、“閱兵藍”給大家?guī)砹撕軓姷男腋８小９娖诖岣撸欣谛纬扇鐣Ｗo環(huán)境的合力，會成為推動優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品供給的重要動力，也是根本動力。

　　從挑戰(zhàn)上看，主要有五個方面：

　　一是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的任務尚未完成，生態(tài)環(huán)保面臨壓力巨大。在人類迄今為止200多年的現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)工業(yè)化的國家不超過30個、人口不超過10億，主要是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家，我國是十幾億人口的現(xiàn)代化。要在發(fā)展中解決環(huán)境問題，有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、自然規(guī)律的客觀限制，難度巨大。

　　二是伴隨著經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出。經(jīng)濟新常態(tài)下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程減緩，一方面環(huán)境壓力在減少，另一方面，我們是在高基數(shù)上的放緩，污染物新增量依然處于高位，帶來的環(huán)境壓力仍然十分巨大。

　　三是進一步推進環(huán)境治理和質量改善，各項工作艱巨復雜。二次污染需要翻倍的投入才能解決，相比國際上一些國家，我國是在較低的收入水平解決更為復雜的環(huán)境問題，改善環(huán)境質量的邊際成本在增加、邊際效益在下降。

　　四是區(qū)域環(huán)境分化趨勢顯現(xiàn)，統(tǒng)籌協(xié)調的要求高范圍廣。我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，東部一些地區(qū)進入工業(yè)化后期，環(huán)境質量出現(xiàn)好轉態(tài)勢，但中西部很大程度上仍在復制東部過去的發(fā)展模式，處于重工業(yè)集聚發(fā)展階段。從項目環(huán)評審批的情況看，中西部有可能重復東部一些地區(qū)污染嚴重、生態(tài)受損的狀況。西部生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，一旦出問題，將會是災難性的。

　　五是國際社會尤其是發(fā)達國家要求我國承擔更多環(huán)境責任，壓力日益加大。隨著綜合國力的增強，國際社會特別是發(fā)達國家要求我國承擔更多環(huán)境責任的壓力日益加大。

　　總而言之，小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質量是關鍵。生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會的突出短板。扭轉環(huán)境惡化趨勢、提高環(huán)境質量是中央的明確要求和人民群眾的熱切期盼，需要我們付出極其艱苦的努力。