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環保部：“展望十三五”系列報告(2)

時間:2016-04-21 11:46來源:環保部作者:信息發布點擊: 次

環保部：“展望十三五”系列報告

　　二、規劃綱要對生態環境保護作出全面部署

　　十二屆全國人大四次會議審議批準了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。面向全面建成小康社會的奮斗目標，這份共二十篇、八十章、6萬6千多字的規劃綱要，舉世矚目、反響熱烈、影響深遠。

　　“十三五”規劃綱要有很多亮點，其中最核心的就是以理念創新引領實踐創新，用創新理念規劃發展、引領發展、推動發展，自覺把創新、協調、綠色、開放、共享發展理念貫穿在規劃綱要的全過程、各領域、各環節。特別是規劃綱要把推動形成綠色生產生活方式、加快改善生態環境作為事關全面小康、事關發展全局的重大目標任務，進行了部署，充分體現了新時期我們黨治國理政的新氣象新境界新思路，是我國生態文明建設和環境保護走向深入的重要載體。

　　（一）規劃綱要通篇貫穿綠色發展理念。

　　規劃綱要指出，堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，是關系我國發展全局的一場深刻變革。五大發展理念是具有內在聯系的集合體，其中綠色發展作為五大發展理念之一，是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現，著重解決的是經濟發展與環境保護協調、人與自然和諧的問題，與習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”高度契合，從根本上更新了關于自然資源無價的傳統認識，打破了簡單把發展與保護對立起來的思維束縛。環境保護與經濟發展是一體融合的，抓環境保護就是抓發展，就是抓可持續發展，只有真正抓環境保護、深入抓綠色發展，才最終能夠實現可持續發展。

　　所以說綠色發展既是把生態文明建設深刻融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程的全新發展理念，也是實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共贏的方法論；既是正確處理人與自然關系的必由之路，也是推進可持續發展的內生動力；既是立足我國發展大局和長遠的必然抉擇，也是對世界發展新趨向新潮流的深刻把握。將綠色發展理念貫穿經濟社會發展的方方面面，體現了黨中央、國務院用硬措施應對硬挑戰、加快補齊生態環境短板、提高發展質量和效益的決心和信心。

　　規劃綱要是一份綠色發展的規劃綱要，處處體現綠色發展、生態文明建設和環境保護的要求，不但提出生態環境質量總體改善的奮斗目標，設專篇系統部署加快改善生態環境，而且在其他專篇中都有所涉及，注重推動建立資源消耗少、污染排放低的經濟體系、市場激勵機制和社會行為。

　　從領域看，綠色發展涉及經濟社會發展的各方面和全過程，涉及各地方各部門各行業各階層，不只是環保部門的事。以推進新型城鎮化為例，規劃綱要明確要求，要轉變城市發展方式，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環境質量；根據資源環境承載能力調節城市規模，實行綠色規劃、設計、施工標準，實施生態廊道建設和生態系統修復工程，建設綠色城市；開展生態文明示范村鎮建設行動和農村人居環境綜合整治行動，建設田園牧歌、秀山麗水、和諧幸福的美麗宜居鄉村。

　　從主體看，推動綠色發展不能靠政府一家唱獨角戲，需要政府、企業、社會共同行動。規劃綱要在政府方面，提出創新和完善宏觀調控，更加注重保護環境；切實落實地方政府環境責任，開展環保督察巡視。在企業方面，提出實施工業污染源全面達標排放計劃；建立企業環境信用記錄和違法排污黑名單制度、強化企業污染物排放自行監測和環境信息公開。在公眾方面，提出支持綠色等新型消費，鼓勵綠色出行，開展綠色新生活行動，實施全民節能、節水行動計劃，暢通公眾參與渠道。

　　從機制看，良好的體制機制是綠色發展的強大動力和保障，重中之重是在體制機制上更好地解決發展和保護的矛盾。比如，規劃綱要在構建發展新體制方面，提出保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益；建立健全生態環境性權益交易制度和平臺；完善居民階梯電價，全面推動居民階梯水價、氣價。在推動區域協調發展方面，提出建立健全生態保護補償、資源開發補償等區際利益平衡機制。在改革環境治理基礎制度方面，提出建立環境質量目標責任制和評價考核機制；實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式；建立覆蓋所有固定源的企業排放許可制；實行領導干部環境保護責任離任審計。在健全生態安全保障機制方面，提出加快建立多元化生態補償機制，完善財政支持與生態保護成效掛鉤機制；建立健全生態環境損害評估和賠償制度，落實損害責任終身追究制度。

　　從支撐看，綠色發展必須堅持創新驅動，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式，大幅提高經濟綠色化程度。比如，規劃綱要在實施創新驅動發展方面提出，圍繞環境治理等領域的瓶頸制約，制定系統性技術解決方案，把煤炭清潔高效利用、智能電網、京津冀環境綜合治理作為科技創新2030—重大項目。在優化現代產業體系方面提出，加快構建創新能力強、品質服務優、協作緊密、環境友好的現代產業新體系；促進制造業朝高端、智能、綠色、服務方向發展，實施綠色制造工程、推進產品全生命周期綠色管理，構建綠色制造體系；大力推進高效節能環保等新興前沿領域創新和產業化，形成一批新增長點。這些舉措，將從根本上降低污染物的排放強度和總量，提升污染治理的能力和水平。

　　（二）規劃綱要提出“生態環境質量總體改善”目標。

　　規劃綱要將生態環境保護作為供給側結構性改革的方向指引和重要內容，提出“著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。生態環境需要首次與物質文化需要并列，成為人民群眾同等重要的基本需求。

　　按照全面建成小康社會新的目標要求，規劃綱要提出今后5年經濟社會發展的主要目標，其中核心的一條就是“生態環境質量總體改善”，而且把它單列一項，明確今后5年，要實現生產方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開發利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區布局和生態安全屏障基本形成。

　　在“十三五”時期經濟社會發展主要指標中，資源環境指標達10項，并且全部為約束性指標，占所有約束性指標（13項）的77%，占所有指標（25項）的40%，可以說分量大、任務重、要求高、約束強，表明了黨中央、國務院加強生態環境保護的鮮明態度、堅定意志和堅強決心。

　　（三）規劃綱要提出一系列生態環境保護任務舉措。

　　規劃綱要從加快建設主體功能區、推進資源節約集約利用、加大環境綜合治理力度、加強生態保護修復、積極應對全球氣候變化、健全生態安全保障機制、發展綠色環保產業等7個方面進行安排部署。主要特點和要求有：

　　一是突出源頭預防。預防是最經濟有效的解決環境問題的辦法。首先是建設主體功能區，這是綠色發展的空間戰略，核心是構建科學合理的國土空間開發格局，使各類開發建設活動在宏觀布局上得到規制。同時對不同的區域建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系。

　　規劃綱要還在部署推進京津冀協調發展和長江經濟帶發展兩大發展戰略中特別突出環境保護。將“擴大環境容量和生態空間”作為京津冀協調發展的重要內容，要求構建區域生態環境監測網絡、預警體系和協調聯動機制，加強大氣污染聯防聯控，加強飲用水水源地保護、劃定生態保護紅線。在“推進長江經濟帶發展”部署中按照總書記提出的“共抓大保護，不搞大開發”的要求，把修復長江生態環境放在壓倒性位置，推進全流域水資源保護和水污染治理，建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。

　　二是突出節約與保護協同。規劃綱要提出要樹立節約集約循環利用的資源觀，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅提高資源利用綜合效益，并對用水、用能、用地等都提出了具體強度和總量雙控指標。

　　三是突出環境治理。規劃綱要明確了今后5年大氣、水、土壤污染防治的目標任務。要求嚴格落實約束性指標，制定城市空氣質量達標計劃，地級及以上城市重污染天數減少25%；嚴格保護良好水體和飲用水源，加強水質較差湖泊綜合治理與改善，主要江河湖泊水功能區水質達標率達到80%以上；實施土壤污染分類分級防治；大力推進污染物達標排放和總量減排；加強環境基礎設施建設，城市、縣城污水集中處理率分別達到95%和85%。

　　四是突出系統保護。規劃綱要提出堅持保護優先、自然恢復為主，推進自然生態系統保護與修復，全面提升各類自然生態系統穩定性和生態服務功能，筑牢生態安全屏障。要求全面提升生態系統功能，推進重點區域生態修復，擴大生態產品有效供給，維護生物多樣性。

　　五是突出制度建設。規劃綱要提出，加強生態文明制度建設，完善生態環境保護制度，劃定并嚴守生態保護紅線，建立森林、草原、濕地總量管理制度，建立綠色稅收體系，研究建立生態價值評估制度，探索編制自然資源資產負債表。當前，我國多年累積的環境風險開始逐步釋放，進入環境高風險期。必須筑牢生態環境風險防控的屏障，實施環境風險全過程管理，減少環境風險隱患，妥善處置突發環境事件。

　　六是突出重大工程支撐。規劃綱要提出工業污染源全面達標排放、大氣環境治理、水環境治理、土壤環境治理、危險廢物污染防治、核與輻射安全保障能力提升等6項環境治理保護重點工程，以及國家生態安全屏障保護修復、國土綠化行動、國土綜合整治、天然林保護、新一輪退耕退牧還林還草、防沙治沙和水土流失綜合治理、濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等8項山水林田湖重點生態工程。這些重大工程保質保量按時完成，將為實現生態環境質量改善提供強大基礎，同時也為子孫后代留下持續發展的“綠色銀行”。

　　這些重大部署和舉措，著眼于全面建成小康社會的宏大愿景，立足生態環境保護實際，目標明確，鼓舞人心。

　　環境學中有一個“庫茲涅茨曲線”，揭示的是經濟發展與環境保護之間的關系。簡要地說，就是伴隨著經濟增長，污染物排放量會逐漸增加，環境質量出現惡化，而在經濟增長越過某個發展階段比如產業結構調整、城鎮化減慢或完成后，污染物排放量會到達頂峰，并隨后出現下降，環境質量好轉。環境治理的關鍵是峰值能不能低一點、拐點能不能早一點。所以，我們把峰值和拐點作為衡量一個國家發展與保護、污染治理努力程度的宏觀指標。

　　“十二五”期間，我國的環境“庫茲涅茨曲線”正在發生積極變化。4項主要污染物——化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量持續下降，超額完成“十二五”規劃目標。

　　二氧化硫和氮氧化物排放量減少，帶來最明顯的環境變化，就是我國酸雨污染已大為減輕，全國酸雨面積已經恢復到上世紀90年代水平。

　　這說明，只要思路正確，措施有力，充分發揮后發優勢，久久為功、扎實作為，把污染物排放總量降下來，環境質量完全可以好起來。我們有決心也有信心，用比發達國家更短的時間更好地解決環境問題，實現更加綠色的發展。

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