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發達國家土壤環境管理經驗值得借鑒

時間:2016-05-31 10:15來源:中國環境報作者:信息發布點擊: 次

發達國家土壤環境管理經驗值得借鑒

土壤環境管理工作在國外已經開展多年，美國、歐洲、日本等國有30多年的管理經驗。而在我國，無論是土壤污染防治的認知水平，還是國家經濟實力，土壤環境管理都處于起步階段。因此，借鑒國外的經驗必不可少。那么，基于我國的土地所有制、經濟發展水平以及土壤污染防治現狀，國外有哪些土壤環境管理的經驗值得借鑒？本報記者采訪了中國環境科學研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶。

問：立法是土壤環境保護的基礎和重要保障，許多國家都進行了土壤環境保護的立法。這些國家土壤環境保護立法有哪些特點？

谷慶寶：從世界范圍來看，土壤環境保護立法始于20世紀70年代。各個國家土壤環境保護的立法背景和法律設計有所不同，從立法體例上看，既有專項立法模式，也有分散立法模式。專項立法模式將土壤環境保護和污染防治的相關內容作為單行法規進行立法。一些國家雖然沒有制定專門的土壤環境保護或土壤污染防治的法律，但多在其《環境保護法》中設專章規定土壤環境保護或土壤污染防治的問題。

日本是世界上土壤污染防治立法較早的國家。20世紀60年代，日本的“痛痛病”等公害事件訴訟的勝利推動了日本政府在環境治理方面的立法。為應對1968年發生的“痛痛病”事件所反映的農用地土壤污染問題，日本政府于1970年頒布了針對農用地保護的《農用地土壤污染防治法》，并分別于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年進行了修訂。隨著日本工業化進程的不斷加速，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據。《土壤污染對策法》也分別于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年進行了修訂，進一步完善了相關制度。

美國最主要的土壤污染防治立法是1980年頒布的《綜合環境反應、賠償與責任法》（又名《超級基金法》）。該法是受到拉夫運河填埋場污染事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復，130萬英畝的土地恢復了生產功能，多數污染地塊在修復后達到了商業交易之目的。此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權法》，1996年的《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規模企業責任減免和綜合地塊振興法》。雖然《超級基金法》也存在一些不足，但該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復問題起到了非常明顯的作用，震懾了土壤的可能污染者，也為其他國家土壤污染防治提供了借鑒。

荷蘭1982年制訂了《暫行土壤保護法》，1986年制訂了《土壤保護法》。由于《暫行土壤保護法》是針對萊克爾克土壤污染事件而制訂的暫行法律，它在土壤修復體制上存在著不能充分應對土壤污染的問題。1994年5月，荷蘭將1986年的《土壤保護法》和《暫行土壤保護法》兩部法律合并為新的《土壤保護法》。由于土壤污染防治的需要，該法又分別于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分別進行了修訂，2013年《土壤保護法》修訂后的最大特點在于其整合了此前制定的各種零散的土壤保護法案、決議和判決等，形成了較為系統、全面的新的《土壤保護法》。

從各國土壤環境保護立法的模式來看，專項立法已經成為世界土壤污染防治立法的潮流。從立法的過程看，由于認識和經濟水平等多方面的原因，各國土壤環境保護立法不追求一步到位，而是循序漸進，采用逐步修訂的方式不斷強化土壤污染控制，使法律始終與時代同步。在土壤環境保護法的修訂過程中，完善對土壤污染控制的具體環節，同時培育與立法進程相適應的土壤污染修復產業。

問：國際上土壤環境管理強調風險管控，具體有哪些做法？

谷慶寶：美國、加拿大、英國、荷蘭和澳大利亞等國家對污染地塊普遍采取風險管理的理念，建立土壤污染風險評估方法。針對不同污染地塊的不同規劃用地方式和功能，制定了基于風險管理的土壤環境風險篩選值，用于初步篩查關注污染物，啟動土壤污染調查和評估。

在北美洲，美國根據住宅、商業/工業等不同用地方式頒布旨在保護人體健康的《土壤環境風險篩選值》，還頒布了旨在保護生態受體安全的《土壤生態篩選導則》。對于污染地塊的修復目標值，美國也是針對不同的用地方式，采用風險評估的模式，計算每一個地塊的修復目標值，從而經濟有效地控制污染地塊的開發風險。加拿大考慮了農業、住宅、商業和工業等用地方式下人群暴露情景，分別制訂了土壤環境質量指導值，以保護人體健康土壤質量指導值和保護生態土壤環境質量指導值兩者中的最低值作為最終土壤環境質量指導值。

在歐洲，英國認為預防土壤風險與修復污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露風險評估導則。考慮住宅、租賃農地、工業用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環境質量指導值。荷蘭于1983年制定的《土壤環境保護暫行法》，基于土壤背景值和專家經驗提出了最初的A、B和C土壤標準值體系。根據工業用地、農業用地、居住用地和商業用地等不同的土地利用方式，確定土壤污染物的目標值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入可持續土地管理。荷蘭所有污染土壤中，90%納入了可持續管理。

在澳洲和亞洲地區，澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調研值標準時，分別考慮了住宅（2類）、娛樂、商業/工業等不同用地方式下的不同暴露情景。韓國在制定土壤污染預警標準值和土壤污染對策標準時，根據土壤污染敏感程度從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區包括水稻田和學校所在地；二類土壤區為森林、倉儲和娛樂用地；三類土壤區包括工業、道路和鐵路所在地。

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