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2014年度中國碳排放交易市場調研報告(4)

時間:2015-03-05 15:18來源:中國環境交易機構合作聯作者:信息發布點擊: 次

2014年度中國碳排放交易市場調研報告。

碳金融創新為中國的碳交易市場注入了活力，增加了碳市場的流動性，能夠更好地發現和體現碳資產的價值，為全國甚至國際碳交易市場接軌做準備。

在碳交易試點期結束后，我國將建立全國統一碳市場。2014年底國家發改委頒布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，打響了建設全國統一碳市場發令槍。目前全國統一碳市場頂層制度設計正在有序推進，未來國家將陸續出臺多項碳交易相關政策和技術標準，因此無論試點地區還是非試點地區都應積極并盡早采取行動，有步驟、有重點地推進工作全國碳市場建設工作。

四、【全國統一碳市場展望】

1、全國統一碳市場建設進展

《全國碳排放權交易管理辦法》解讀

根據管理辦法規定，未來國家碳市場將實行兩級管理。

國家發改委偏重于政策法規、標準的制定和相關宏觀管理，省級發改委偏重于執行層面的微觀管理。覆蓋范圍方面，國家發改委將確定碳交易體系覆蓋的溫室氣體種類、行業范圍和重點排放單位納入門檻。省級發改委根據以上規定，確定各自管轄區域內納入企業名單，并報國家發改委確認后匯總公布。省級發改委可適當擴大行業覆蓋和納入企業的范圍，即地方覆蓋范圍可大于國家統一的覆蓋范圍。碳排放監測、報告和核查（MRV）方面，國家發改委主要負責統一核算、報告與核查的技術標準，并對核查機構的資質進行管理。MRV工作的管理權主要在省級發改委，由其組織開展轄區內納入企業的碳排放報告、核查報告報送工作，并監督管理核查機構的核查工作。

配額分配方面，國家發改委制定統一配額分配方法和標準，地方根據國家確定的方案和標準，負責把配額分配給本轄區內的納入企業。目前國家發改委正在研究制定未來全國碳市場配額分配的方案。配額清繳的管理和相關執法主要在省級發改委。國家發改委負責制定履約和處罰的規則。納入企業未按時履行配額清繳義務的，由省級發改委責令其履行配額清繳義務，逾期仍不履行的，給予行政處罰。

國家發改委負責建立和管理碳排放權交易注冊登記系統，用于記錄排放配額的持有、轉移、清繳、注銷等相關信息。注冊登記系統為國家發改委和省級發改委、重點排放單位、交易機構和其他市場參與方等設立具有不同功能的賬戶。交易機構的交易系統可與注冊登記系統連接，實現數據交換。

全國統一碳市場核心要素建設進展

加快建設全國碳排放交易市場已經成為中央2014年改革的重點工作之一，國家發改委已經以部門規章的形式發布全國碳排放交易管理辦法，相關的國務院條例也有望于2015年出臺。全國統一碳市場頂層制度設計，包括納入范圍、配額分配、MRV體系、履約規則、交易規則等，都在有序推進。

按照國家發改委官員的公開表態，國家擬在2016年正式啟動全國碳交易市場。根據這個時間點，2015年將有大量工作需要推進，包括地方碳交易能力建設、重點企業歷史碳排放數據的盤查、碳排放報送系統的建立等工作。

MRV體系建設方面，在頒布第一批10個重點行業企業溫室氣體排放報告指南的基礎上，國家發改委正在進一步組織研究更多行業的碳排放報告核算指南，全國碳排放核查指南以及核查機構管理制度也研究準備階段。基于2014年1月13日下發的《國家發展改革委關于組織開展重點企（事）業單位溫室氣體排放報告工作的通知》，各省級發改委也啟動了本轄區內重點企業溫室氣體排放數據報送的相關工作，包括系統開發和能力建設。

2、試點地區如何向全國碳市場過渡

從2011年11月國家發改委發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，到2014年12月發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，已經過去三年的時間。

相比非試點地區，七個試點通過三年的碳市場建設和實施運行，無論是在政策設計層面還是實操層面，都積累了相當豐富的經驗。因此試點地區向全國碳市場過渡所面臨的工作基礎相對比較成熟，相比非試點地區從無到有的建設過程，試點地區面臨的問題是如何實現試點規則與未來國家統一規則的銜接。盡管七個碳交易試點體系建設的整體思路基本一致，但由于各地政治條件、經濟條件、發展階段、產業結構的不同，七個試點在總體設計、覆蓋范圍、配額總量、配額分配、抵消機制、履約機制、MRV等政策要素的細節方面，各有特色。因此這也決定了各試點向全國碳市場過渡的路線將不盡相同，但也存在一些共性問題。總體來講，七個試點向全國碳市場過渡需要考慮以下幾個方面：

一是要學習國外碳市場成功對接的經驗。2008年1月，挪威、冰島、列支敦士登實現了與歐盟碳交易體系的鏈接，完成了本國碳市場向EUETS的統一融合。

2014年1月，美國加州碳市場和加拿大魁北克碳市場實現鏈接，對未來其它地區的氣候合作和碳市場鏈接起到示范性作用。我國碳交易試點在向全國碳交易過渡時，有必要學習國外碳市場鏈接的經驗。

二是要總結試點在實踐過程中積累的經驗和教訓。各試點通過實踐，結合在政策設計和執行過程中出現的問題及獲得的經驗，對試點運行效果進行總結評估，并考慮本地區在政治、經濟、人才等方面的特殊情況，為建設全國碳市場提供參考和依據。

三是要加強與國家發改委的溝通，實現平穩過渡和銜接。隨著全國統一碳市場建設目標的清晰和政策的逐步到位，各試點要及時掌握全國碳市場對各地區一致性和靈活性的要求，結合國家發改委對地方工作的部署，梳理總結各試點需要向全國市場靠攏的具體標準。在此基礎上，試點地區一方面要制定自身的過渡方案，實現試點到全國碳市場的無縫銜接；另一方面可積極發揮自身在碳交易能力建設和碳金融創新等方面的優勢，幫助非試點地區順利納入全國碳交易市場體系。

3、非試點地區如何積極建設碳市場

與試點地區相比，非試點地區碳市場建設面臨地域差別大、基礎相對薄弱、專業機構和人員缺乏等難題。

要實現2016年順利啟動全國碳交易市場的目標，省級發改委需要在國家發改委的指導下，明確工作任務和要求，制定工作方案和計劃，培育地方專家團隊和第三方服務機構、組織數據報送以及企業動員培訓等工作，時間急迫、任務繁重。因此，省級發改委應盡快開展有關工作，并要重點考慮以下幾個方面：

首先，非試點地區地方發改委要明確自身的任務和定位，以滿足國家建設全國碳市場的相關要求為開展工作的指導原則。隨著《碳排放權交易暫行管理辦法》的頒布，全國碳市場建設的發令槍已打響，目標已清晰明朗。非試點地區盡早制定參與全國碳市場工作方案，并配備相應的資源，同時注意加強與國家發改委的溝通，避免重復工作和資源浪費。

其次，非試點地區地方發改委應根據碳市場建設的規律，分步驟、抓重點推進工作。當前最重要的是配合國家做好重點企業歷史排放數據的報送與核查工作，為此需要在國家發改委的指導下，盡快明確排放數據報送核查的范圍與要求，并建立相應工作機制和地方專家以及核查機構隊伍，做好企業的動員、分行業能力建設、排放報送系統等基礎工作。

同時，針對全國碳交易市場涉及地方管理職能的重點問題，如配額分配、碳交易執法、碳交易對地方產業結構調整的影響等，要盡早開展相關研究，做好準備工作。

再次，非試點地區須高度重視本區域內碳交易能力建設。全國碳市場建設離不開地方的支持與配合，從地方政府主管官員到納入企業到第三方機構，都亟需進行相應有針對性能力建設。一方面要安排相應的財政資金，另一方面要善于利用國家CDM基金以及其他國際資助項目提供的資金。推進能力建設過程中，要善于利用國家的專家團隊，并借助試點地區的力量，包括試點官員和專家以及經驗豐富的市場化服務機構。

最后，非試點地區應培育自身的碳市場服務業。積極地盡早培育地方的第三方核查機構和其他專業服務機構，不僅能有效支持本轄區內碳交易市場的實施運行，也能促進當地服務業發展，帶動就業和經濟發展，打造綠色經濟。

4、地方從無到有建立MRV體系的步驟

在地方層面，特別是非試點地區，建立地方溫室氣體排放的監測、報告、核查（MRV）體系，是全國碳市場建設的重中之重。在2016年全國市場啟動目標的倒逼下，非試點地區的MRV體系建設面臨著時間緊、任務重的挑戰。建立地方MRV體系，非試點地區應重點理清以下幾方面關系和任務。

首先、企業碳排放數據的歷史盤查是政策設計的基礎在碳交易政策設計階段，國家發改委需要依靠地方提供的的重點企業歷史排放數據，以確定碳交易的覆蓋范圍以及配額分配方法。具體如圖8所示：

圖8 歷史盤查為政策設計提供基礎

其次、碳排放報告與核查制度是碳交易制度順利運行的保障

在交易啟動以后，政府應督促企業和第三方機構建立一個常規的報送核查流程，保障碳排放數據的真實有效。碳交易流程如圖9 所示，其中報送核查工作占了很大比重（圖中時間節點僅為舉例，實際以政府公文為準）：

圖9 常規核查制度保證碳交易順利進行

再次、明確中央和地方在MRV體系中的主要分工

根據《碳排放權交易管理暫行辦法》規定，國家碳市場實行國家發改委和省級發改委兩級管理。從分工來說，國家發改委偏重于規則的制訂以及宏觀管理，省級發改委偏重于執行的微觀管理。國家發改委、省級發改委、控排企業和第三方機構具體分工如圖10所示。其中第三方管理的細則尚未出臺，具體安排以日后政府公文為主。

最后、制定MRV 體系建設工作計劃

為實現全國市場啟動的目標，結合省級發改委的工作任務，我們認為地方主管部門2015 年首要的任務是抓緊進行重點企業歷史碳排放數據盤查，重點完成的工作任務包括：

第一，確定具體工作的實施管理部門，并對碳排放歷史數據的盤查工作進行組織管理；

第二，根據國家發改委公布的標準和指南，結合地方實際，明確相關技術要求或進一步細化碳排放報告與核查的技術規范；

第三，完成省級電子報送平臺的建設；

第四，盡快完成重點企業的歷史數據盤查，并根據國家要求開展核查，并根據核查結果對數據進行修正后，將最終確定的歷史排放數據匯總上報至國家發改委；

第五，在歷史數據盤查的基礎上，確定重點排放企業的名單，上報國家發改委；

第六，根據第一次歷史數據盤查的經驗，建立起常規的碳排放數據報送核查體系。

圖10 中央和地方在MRV體系中的分工

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