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一、德國水事管理法律框架

水事管理是對水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面的經(jīng)營管理，在現(xiàn)代工業(yè)社會，其重點是防止水體受到污染和退化。為永久保障人類用水的公共福祉，需要由國家對作為公共物的水，加以統(tǒng)一經(jīng)營管理。2000年頒布的歐盟第2000/60號《水框架指令》立法理由第1項明確規(guī)定：“水不是一般的商品，而是一種必須加以保護(hù)、守衛(wèi)并珍惜的遺產(chǎn)。”早在1957年，德國就通過《水平衡管理法》(簡稱《水法》，在沒有特殊說明下是指2009年新修訂后頒布的《水法》)確立了一種公法上的經(jīng)營監(jiān)管秩序，明確規(guī)定國家在水事領(lǐng)域上的管理職能，原則上要求水的使用都須經(jīng)行政許可審批。在法律上，個人不具有對水體使用的權(quán)利主張，即使土地所有權(quán)人也無權(quán)行使，必須統(tǒng)一經(jīng)行政機(jī)關(guān)做出審批(豁免許可)。但同時也規(guī)定，“微量使用”屬于許可豁免，即所謂的“共同使用”。另外，《水法》第12條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)對水體使用許可擁有行政自由裁量權(quán)，即只有在顯著失誤的情況才可能撤銷行政決定。

已經(jīng)在《水法》中確定的“公法上的使用規(guī)范”，甚至還通過聯(lián)邦憲法法院于1981年7月15日的“濕砂石”(Nassauskiesung)案判決作為憲法性規(guī)范，明確“因為水資源的預(yù)算式(平衡性)經(jīng)營管理關(guān)系到特別重要的公共利益。”另外，《水法》第6條明確規(guī)定了對水事經(jīng)營管理的普遍原則[1-2]，其中明確強(qiáng)調(diào)了“保持和改善公共飲用水保障”。此外，在分則規(guī)定中，第3章第1節(jié)和第2節(jié)進(jìn)一步對供水保障和污水處理的特殊要求作了具體規(guī)定。這些規(guī)定是保障近期也在德國得到廣泛討論的“涉水人權(quán)”(德語：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基礎(chǔ)。雖然這種權(quán)利的具體范圍可能還有爭議，但核心部分得到了明確保護(hù)。根據(jù)德國憲法，飲用水保障作為民生保障的組成部分，是社會國家原則的體現(xiàn)，屬于國家供給權(quán)能范圍；再通過部門法規(guī)定保障這個任務(wù)具體實施，由此保障個人的飲用水權(quán)；社會救濟(jì)體系也保證每個人都有權(quán)享用飲用水，即使其收入不足以維持生活。

德國《水法》第2章分別從水體經(jīng)營管理的一般制度到地表水體、沿海水體、海洋水體和地下水，對水體按類型劃分做出特別規(guī)定；第3章根據(jù)不同的經(jīng)營管理領(lǐng)域，分別從公共水供應(yīng)、污水處理、涉水危害物質(zhì)的處理、水體保護(hù)委托人、水事建設(shè)、洪水防治、水事規(guī)劃和記錄以及改變水體的責(zé)任等方面，規(guī)定了特殊的經(jīng)營管理要求。其中公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障任務(wù)和公共任務(wù)，是最重要的2個領(lǐng)域。從水事管理的角度，公共水供應(yīng)和對市政污水處理的監(jiān)管是傳統(tǒng)水事管理的基本內(nèi)容，即使在現(xiàn)代水治理向流域和水環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型中，其仍然是整個體系的重要部分。根據(jù)各州法律對地方權(quán)限的規(guī)定，這個任務(wù)通常由地方一級的社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和為此專門設(shè)立的公共專業(yè)協(xié)會承擔(dān)，或者在特定條件下也允許委托私營第三方完成。在州法上，如《薩克森州水法》第57條第3款和第63條第4款對此明確加以規(guī)定。但不管這2個任務(wù)是自己履行還是委托第三方(包括私營方)完成，都處于國家嚴(yán)格監(jiān)管下。

關(guān)于供水保障和污水處理的具體規(guī)范，是整個涉水規(guī)范中的主要環(huán)節(jié)，不僅要根據(jù)聯(lián)邦和各州法上的規(guī)定，還要遵守行業(yè)規(guī)范，特別是技術(shù)性規(guī)范，以及地方規(guī)章和水協(xié)會的規(guī)定。此外，不管是水事整體管理，還是局部的供水保障和污水處理，德國都深受歐盟法的影響。

二、歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展

德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護(hù)，深受歐盟法的影響。最初主要是與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項目有關(guān)的部分規(guī)則[6]，在2000年頒布《水框架指令》后，尤其從水體保護(hù)角度出發(fā)，它成為全面的法律框架，因此同樣也是供水保障和污水處理的重要基礎(chǔ)。

（一）《水框架指令》(WRRL)

《水框架指令》的最大特征是以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向[7]，對地表水體(包括過渡水體和沿海水體)以及地下水必須依流域單元加以經(jīng)營管理，以保持或按期達(dá)到實現(xiàn)良好水體狀況的目標(biāo)。《水框架指令》就地表水和沿海水體，要求了化學(xué)狀況和生態(tài)狀況；對于地下水體，要求化學(xué)狀況和水量狀況。對于什么是良好的水體狀況，在《水框架指令》附件5中有部分規(guī)定，同時也通過其他子指令，如在《在水政策領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》或者《地下水指令》中，進(jìn)一步予以明確。在嚴(yán)格的前提條件下，也允許目標(biāo)延期實現(xiàn)，或確定較低可實現(xiàn)目標(biāo)，甚至例外性目標(biāo)。

《水框架指令》不只圍繞實現(xiàn)所確立的質(zhì)量目標(biāo)，還規(guī)定了與經(jīng)營管理目標(biāo)不直接相關(guān)的義務(wù)，如需要考慮水服務(wù)的費用全涵蓋原則，包括第9條環(huán)境和資源相關(guān)的費用[8]，以及第10條中適用所謂的組合方法(也稱“綜合控制方法”)的義務(wù)，即需要同時適用歐盟其他法律關(guān)于排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而不論這種排放標(biāo)準(zhǔn)對實現(xiàn)良好狀況是否必需。如《市政污水指令》規(guī)定了市政污水的收集與處理義務(wù)，不論自然水體的現(xiàn)狀如何，都必須遵守其排放標(biāo)準(zhǔn)。

基于環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向型的水管理理念，成員國需要將水體劃分成各流域單元，基于河流集水區(qū)域單元層面，予以經(jīng)營管理；在同流域內(nèi)，所有的經(jīng)營管理、保護(hù)及改善措施，都需在空間和專業(yè)事務(wù)上予以協(xié)調(diào)[9]，并且在流域的管理規(guī)劃和措施計劃中予以說明和確定 [10-11]。此外，對每個流域單元中需要為保障長久飲用水供應(yīng)所必要的水體，各成員國都必須要調(diào)查清楚。措施計劃在內(nèi)容上也必須要滿足特定要求，包括基本措施和補(bǔ)充性措施，必須要制訂能實現(xiàn)和確保飲用水要求的措施，以及對可能導(dǎo)致污染的點源排放必須規(guī)定許可審批。這些措施都要求成員國通過立法進(jìn)行規(guī)定，而不僅僅通過規(guī)劃，只通過制定規(guī)劃實施歐盟法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[9]。指令第14條還對公眾參與作了規(guī)定，明確要求成員國，在制定目標(biāo)和措施規(guī)劃中，應(yīng)促進(jìn)公眾參與，促進(jìn)利益相關(guān)方積極參與經(jīng)營管理規(guī)劃的制定、考核和更新。通過歐盟水法的明確規(guī)定，在制定經(jīng)營管理規(guī)劃和措施計劃中，就有機(jī)會較早考慮到，由供水保障和污水處理協(xié)會為代表的城鎮(zhèn)生活用水利益[12]。

《水框架指令》規(guī)定了高要求的目標(biāo)任務(wù)，對全體歐盟成員國提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，只能通過較多適用例外性規(guī)定才能實現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)。《水框架指令》也對供水保障和污水處理監(jiān)管領(lǐng)域從多方面產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費[8,20]，它在德國激起了很大爭論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學(xué)術(shù)主流觀點[21]，強(qiáng)調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國較大的操作空間。