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（四）污水監管規范

1. 根據先進技術水準監管污水處理

為實現水事規劃管理目標，除了積極的水體修復，主要還是對水體使用加以嚴格限制，對此《水法》規定，首先要滿足使用許可要求的一般性條件(第12條)。對向水體直接排放的許可，還需要符合當前先進技術水準(即最佳可應用技術)(第57條第1款第1項)，且建立并運營污水處理設施以保證遵守相應要求(第57條第1款第3項)，使排放的污水數量和危害性降到最低。先進技術水準是指先進程序、設施或經營方式的發展現狀，它總體上確保限制污染等措施的實際效力(第3條第11項)。此外，《水法》附件1還對如何確定先進技術水平的認定標準作了規定，這有助于查明各領域的技術水平。自1996年起污水監管遵循了一貫的預防原則 [46]，即通過明確的排污界限值來體現先進技術水準，這是德國水治理取得較大進步的重要經驗[47-48]。

2. 《污水條例》對于直接和間接排放的要求

聯邦政府根據《水法》授權，對污水排放制訂實施細則(第57條第2款和第23條第1款第3項)[47]。聯邦政府通過《向水體排放污水條例》(簡稱《污水條例》，AbwV)一共規定了7個條文、2個附則和57個附件，分別是：適用范圍(第1條)、概念定義(第2條)、一般性要求(第3條)、分析和測量程序(第4條及附則1)、有關點位的要求(第5條)、實施執行的要求(第5條)、治安處罰規定(第7條)以及企業污水排放的信息記錄義務(附則2)，另外在57個附件中按污水行業來源明確規定了具體排放標準(如從家庭和市政廢水到源自各種不同工業領域的廢水，包括褐煤制品生產(附件2)、奶產品加工業(附件3)、水產品加工(附件7)或者釀造業(附件11)等)。

只要在《污水條例》附件中沒有特殊規定，就不得通過相關工藝流程向其他環境媒質污染轉移(第3條第2款)，也不允許借助稀釋來達到排放濃度值的要求(第3條第3款)，這是一般性要求。而且《污水條例》第3條第5款要求，只有那些能夠確定其具體排放地點的污水，才允許其混合到其他水體，同時遵守《污水條例》附件中污水來源相關的規定。當污水須經公共污水處理廠處理再排放，就要求在接入位置或與其他污水混合前位置，可以確保查明相關行業來源相應要求。同時規定，為此需要獲得間接排放許可，確保不會影響對最后直接向水體排放(《水法》第58條第1款)。此外，還對在哪些條件下可以用簡單公示程序替代水體使用許可作了規定(第58條第1款第2句)。根據《水法》第23條第2款，各州有權對此制訂相應規范。在原先基于框架性立法權限的《水法》下，對于污水向公共污水處理設施的污水排入監管規范，是由各州法規自行負責的。(原《水法》第7條)。新《水法》修訂前，多數聯邦州早就對向公共污水處理設施的污水接入規定了許可義務，北威州甚至還包括向私營污水處理設施的污水排放。至今，在大多數聯邦州仍然關于間接排放的規范仍然繼續適用，或者通過特殊的間接排放指令(在巴登-符騰堡、柏林、勃蘭登堡、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、薩克森-安哈爾特、圖林根)，或者在州水法或州的污水法(巴伐利亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克林、石勒蘇益格-荷爾斯泰因、漢堡 )或者在地方性排水法律(不來梅)中加以規定。

對市政污水管理，為避免特定污水向公共污水管網排放導致問題[49]，要求以一定方式先期做預處理外，除了對此間接排放的特殊要求外，尤為重要的是《污水條例》附件1。它對市政污水作了具體規定，根據市政污水處理設施的5級規模，對污水向水體排放位置的化學需氧量，五日生化需氧量，氨氮、總氮及總磷的具體排放限值作了明確規定，其中對于1級和2級規模的只要求化學需氧量和五日生化需氧量，而對于3級規模以上的還需要其他排放限值。

3. 污水收費

除了以上要求外，德國從30多年前起就在聯邦范圍內根據《向水體排放廢水收費法》(簡稱《聯邦污水收費法》，AbwAG)統一征收污水費。污水收費是根據污水的有害性，即特定的危害參數值，來確定當量。在《污水收費法》第3條中明確規定了需氧量、磷、氮、有機物、特定金屬物質(如銀、鎘、鉻、鎳、鉛、銅)以及對于魚類的有毒物質。只要沒有啟用第4條第5款中的“特殊聲明”，原則上根據排放許可決定中的數量(“證書規定”)來確定具體當量(AbwAG第4條第1款)。對此，如果不遵守排放規定，將受到罰金刑處罰[50]。

污水費要求污水排放的國民經濟成本應由致因人承擔，是從環境經濟手段角度提出的機制。它以“損害最小化” 為基本理念，即不論何種目的，出于影響最小化而規定費用(成本)承擔。因為盡管遵守《水法》上規定的污水處理標準，但仍存有剩余污染，應征收費用[51]?！段鬯召M法》除了實現基礎的“損害最小化”外，也還有著其他目的。多年來，輔助水事行政治安法執行被視為其主要任務[46]，因為只要承擔繳費義務的直接排放者遵守排放規定，即依先進技術水準進行污水處理，其需繳納費用即可減半(第9條第5款)。但隨著時間推移和投資多樣化，這種特殊引導功能在污水監管領域逐漸淡化，以致現在部分人認為目的已經達到，主張取消收費[52]。但是，這部分人錯誤認識了污水收費的基本原理和功能。對正在修訂的《污水收費法》，仍有著激烈的爭論[53]。聯邦環境保護署出版的一份委托研究報告，對此提供了一些重要的基礎性認識，贊成應強化此引導功能[8]。

4. 污泥處理

與污水規范緊密相聯的是《污泥條例》(簡稱AbfKlärV)中的規定，盡管它原則上是從固體廢物法角度進行的具體規范?！段勰鄺l例》主要是對污水處理設施經營者的規定，尤其是對其將處理后污泥轉移到農業或庭院用途的土地行為(第1條第1款第1項)。因為污泥含有硝酸鹽和磷物質，原則上是一種可利用的資源。但是德國有許多地方，氮物質含量本來就已經很高，對于農業施用污泥根本沒有吸引力?，F今污泥大部分是作為燃燒產能，而不是作為物質性利用[24]。而且，施用到農業和庭園業上時，必須要注意到，污泥不能超過與用途相適應的物質含量而導致污染。為確保不導致危害，《污泥條例》對特定重金屬和其他危害物質規定了明確的閾值(第4條第8~12款)。并且還規定，只有當污水處理設施的經營者事先對含有特定重金屬(鉛、鎘、鉻、銅、鎳、汞、鋅)，已經由職權機關認可的機構進行過鑒定，才允許將污泥用到農業和庭園業(第3條第2款)。此外，污水處理設施經營還需要對其他物質，如可吸附有機物或者多氯聯苯以及多氯二苯和多氯二苯并等進行檢驗(第3條第3~7款)，并且對于污泥的生產情況、檢驗結果以及污泥的去向情況進行登記(第7條第7款)。德國污泥主要處理去向為熱解能量回收、農業肥料或作為農田建設中的物質使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已經被禁止，而農業領域的使用量占到45%，其余為熱能回收，不同的電廠回收率不同，專門的垃圾焚燒爐能回收高達95%的熱能效。污泥在農業上的使用，尤其是在農業面源污染治理困難和不可更新的磷物質大量消耗的背景下，在德國也備受爭議。德國政府于2015年就著手對《污泥條例》進行修訂，嚴格可能污染物質的閾值，同時根據循環經濟原則，加強污泥作為物質再利用的趨勢。修訂草案于2017年1月在政府內閣通過，正在聯邦議會的立法程序中。

（五）公共水供應保障法規

除了公共水供應外，其他形式的水供應還有：工業領域的自我供應和農業領域用于灌溉的自我供給。盡管因為德國水量充沛，農業用水在水經營管理上并不具有重要地位[24]，但在農業面源污染治理上仍缺乏有效手段，農業領域的水質管理顯得日益重要。工業領域的自我供應，其中以冷卻用水為目的的取水在德國是數量上最重要的水使用[24]，特別是電力企業，也是必須作為水使用經《水法》許可，并以州法層面上規定的取水收費性經濟手段加以引導，也還需要在水事經營規劃。

《水法》第3章第1節第50~53條對“公共水供應、水保護區和泉水保護”作了規定，主要是對組織機構和費用方面的規定，和在《飲用水條例》中對飲用水的特殊規定，以及結合州法上的相應規定，共同組成公共水供應方面法規。因為在德國公共水供應中70%以地下水和泉水為來源[24]，以下首先對于地下水保護的法律框架和制度進行分析。

1. 保障飲用水資源-設立地下水和地表水保護區

《水法》第2章第4節“地下水”一共有4條特別規定，其中最重要是第48條的謹慎原則，即只有當不必擔心會造成地下水有害污染或其他的不利改變時，才得以批準向地下水進行物質傾倒和排放。通過這種否定式立法表述，立法者確立了極其嚴格的許可標準尺度：只要對可能產生不利改變存有疑慮，就不允許授予許可。司法上，聯邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2個判例也進一步對此嚴格規定加以確認。對于物質的堆放和中轉以及通過管道運輸流體和氣體，同樣適用此嚴格標準(第48條第2款)。除了第48條的實體性規定外，謹慎原則更是被司法實踐和學術觀點視為實質性規定的決策關鍵，在所有有關地下水的行政決定中，都必須重視謹慎原則[54]。為此，聯邦行政法法院于1989年8月24日的決定甚至作了擴大解釋，法規適用也不僅限于飲用水保護目的。水法上謹慎原則的適用，貫穿于整個水事許可和特許(第8，10以下以及15條)，以及對于水體建設的規劃制訂和批準(第67條)制度層面。此上，盡管源自農業的氮污染是造成地下水化學質量不達標的最重要因素[13]，但第48條對主要影響地下水污染的農業面源污染卻不適合。因為在農用地范圍內，只要施用肥料和農藥的行為符合農業上的“良好的行業實踐”，就不屬于需經許可義務的水體使用[55,26]。

于2010年為轉化《歐盟地下水指令》而頒布的德國《地下水保護條例》(簡稱《地下水條例》，GrwV)，作用也有限。盡管《地下水條例》第13條第2款規定：必需要采取限制性措施，以實現控制一系列包括硝酸鹽在內的有害物質的目標。因為“攜入”僅是指根據《水法》第9條第1款第4款和第2款第2項所明確的作為水體使用的規定，而對那些“良好的行業實踐”的評價上，取決于是否屬于水法意義上的水體使用。但也有學者認為，德國條例制訂者錯誤理解了《歐盟地下水條例的準則》[56]。

《地下水條例》包含了一系列用于判斷地下水狀況的基本有害物質的閾值(附件2)，這些閾值是作為管理措施出發點，即意味著對于地下水化學質量的認定標準。第4條第2款對水量狀況的判斷作了規定，只有當地下水狀況的發展顯示，長期的年均地下水開采不會超過可使用的地下水供應時，才能認定地下水的水量方面是良好的。對于附件7中所列物質，不得批準排放許可(第13條第2款第2，3項)。此外，重要的法律規定還有《肥料法》、《肥料條例》以及《農藥法》和《農藥施用條例》的特殊規定，也對水體保護尤其是地下水保護有著重要作用。值得一提，在落實歐盟《硝酸鹽指令》上，僅就硝酸鹽通過農業的攜入，有著具體的閾值規定：耕地上最多不超過170 kg/hm2，綠地上是230 kg/hm2，但這也僅就平均值的規定。另外，農民有義務，每年就農業經營中氮物質和磷的營養物質施用，以單位面積或者以總種類劃分的形式，提供一份年度比較登記冊?！斗柿蠗l例》規定到2011年實現每年60 kg/hm2的氮物質盈余的目的(第5條)[19]，但此目標至今仍未能實現。

《水法》授權州政府可以通過政府條例劃定水源保護區，是地下水保護最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51條第1款第1項)，從當下或將來的公共水供應的利益出發，為防止水體受到不利影響，州政府可以條例劃定水源保護區。這種授權在實踐中大量得以利用，在2005年查明德國一共劃定了超過13 000個水保護區，總共涉及到43 000 km2，相當于12%的德國國土面積[24]。

《水法》第51條第2款規定，根據一般認可的技術標準劃分飲用水保護區，不同保護區域適用不同的保護規定。“通過與普遍性技術規范的關聯，德國供氣供水專業協會的飲用水導則(DVGW-RL)得以考慮到。不同保護區間的劃分主要根據各州自身發展而來的實踐。”[57]通常被區分為分別適用不同嚴格程度的3種保護區間，如根據《薩克森州水法》第48條第3款劃分為外圍保護區、緊鄰保護區和核心區。

只要出于保護目的，在水保護區規章中可以“禁止一定行為或者僅在限制條件下才允許從事特定行為”(第51條第1款第1項)。在飲用水水源保護規定中，一般會對農業肥料和農藥使用做出明確的禁止或限止規定。但是，只要其中規定了相比農林業的一般實踐更高的要求，對由此造成經濟上的不利地位，需要承擔適當的補償(第81條第5款)。多個州法也通過規定對公共水供應必須繳納取水費，來創設一種對農業補償支付的收入來源[46,26]。借助這種征收和補償的國家體系，水供應企業以此支付對農民不污染地下水的補償。因為不能對農民日常性的農田耕作，甚至“良好行業實踐”予以過高期待，這種看似與環境法上的致因人承擔原則相違背的實踐操作，因此變得合理。對于直接補償行為關系，州法有更為具體的規定，如《薩克森州水法》第48條第7款規定，補償應當由因采取水體保護措施而獲得利益者來承擔。

2. 《飲用水條例》

《飲用水條例》主要對飲用水特征、水的凈化處理和水供應設施特征加以規定。此外，對于供水設施所有人的義務(如公示義務和檢驗義務)以及政府監控的義務和職權予以規范?；诼摪睢斗酪叻ā返幕A，早在1975年就予頒布《對飲用水和食品經營業用水的條例》(簡稱《飲用水條例》TrinkwV)。最初，這個條例仍還只是基于衛生和警察法上的危險防衛和疾病防控的理念[23]。要求飲用水必須是無菌的，并確定了11種不同有害物質(如砷、鉛、硝酸鹽和水銀等)的界限值。

德國分別于1986年、1990年和2001年分3次通過修訂將歐盟于1980年頒布并于1998年修訂的《飲用水指令》轉化到國內法上，其立法安全理念和義務規范都有所變化。2012年12月5日對條例的最新修訂，主要是應對“軍團病菌”對健康的可能威脅，由此對于相關的特別的檢驗和監控義務作了規定。

《飲用水條例》包括一般性規定，微生化的規定、化學要求和對于特定影響因素的規定(第4-7條及附件1-3)。法律需要確保人們在終身的飲用中健康不會受到不利影響，且同時又應當符合對飲用水的其他(美學的)要求。在水處理和輸送中不論具體的界限值規定，必須要遵守一般技術規劃的最低要求。對此有德國的技術標準，如德標(DIN)或者是DVGW和VDI的標準，也包括歐洲(CEN)和國際技術標準(ISO)。同樣也出于謹慎原則的考慮，從多角度來保障相關閾值得以遵守。

比較初期的《飲用水條例》，通過修訂增加了一系列有害物質因素及其界限值，或者嚴格已規定的有害物質。《飲用水條例》附件除了微生物上要求無細菌外，還規定了27個化學因子和11個特殊標志因子的界限值，其中對于硝酸鹽濃度從90 mg/L降到50 mg/L。另外，對實踐有著重要意義的是，歐盟法對農藥剩余殘留的界限值規定，特別是對所有種類農藥的總界限值，規定為0.000 5 mg/L。不論硝酸鹽限值還是農藥限值的遵守，都曾是公共水供應的重大問題[23]。但現在發生飲用水領域的超過限值問題已經較罕見，根據聯邦健康部和聯邦環境部對德國2008—2010年期間飲用水質量的報告，在整個水供應領域的15 589次抽檢中只有15個檢測超過限值；同樣在農藥局的4 920個抽檢中只有17個超過限值?？傮w上德國飲用水水質是優良的，但是，這種積極評價也只是部分因為水源狀況(地下水保護)的改善。特別是在硝酸鹽上，許多地方仍必須作飲用水凈化處理程序。此外，《飲用水條例》還規定對于飲用水處理僅允許使用聯邦健康部門認可清單中列具的物質(第11條)。

如果未能遵守《飲用水條例》第5條~第7條規定，就必須臨時中止水供應。然后根據《飲用水條例》第9條和第10條，由負責的健康部門決定，是否且在哪些條件下能夠維持水供應，以及限制在多長時限內改善不足。對未能達標的監管因子，職權部門也可給予一定的時間寬限，但只限于化學因子，而不針對微生物因素，因為細菌一直被視為健康的重要危害。偏離(不達標)期間應當盡可能短暫，且不允許超過3年，但根據《飲用水條例》第10條第3款和第5款也還有延期的可能。所有標準規定，健康保障是最關鍵的考慮因子。但在健康保障上，當水供應沒有其他合理可行的方式下，盡管可能是對健康方面產生影響，也仍不得不予以考慮。(第9條第1款第2項)

實踐中，農藥污染問題在一些州(特別是在巴伐利亞州)仍然是重要任務，比如很早就禁用的除草劑阿特拉津以及它的分解殘余產物，其持久性一直被檢出[58]。《2008—2010年的國家飲用水質報告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水設施中有37例關于化學界限值的例外(偏離)決定，其中部分在2005—2007年的報告期中就已存在，其中有32例發生在巴登-符騰堡和巴伐利亞州。在2008—2010年報告期中新增的16例，大部分集中在石勒蘇益格-荷爾斯泰因州[58]。除農藥外，還包括有毒物質(砷)和重金屬(銅、鎳)。

《飲用水條例》第4條和第5條關于水供應的一般性規定，要求供水企業必須一直到家庭接入位置保證法定的飲用水水質，從家庭接入位置開始轉接責任。特別是對多住戶家庭的建筑，不作自己使用的建筑所屬產權人，也要同樣承擔相應的義務，應當負責保證最終接入戶的法定合格水質。實踐中，這與在舊建筑里早期埋設鉛質管網有關。對此，條例也做出了應對，規定在2013年之后不再允許使用鉛質材料(第6條第2款第2項)，在此后必須要遵守附則2中嚴格的界限值。銅質管道現今也有個別問題。近期，對軍團菌問題已引起注意，條例就此作了修訂。當所有權人不是自己使用，帶有供水設施的房屋產權人就負有檢驗和監控義務。